II SA/Sz 939/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) - odmówił Gminie ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z przyłączami infrastruktury technicznej oraz zagospodarowaniem terenu. Z uzasadnienia decyzji wynika, że dla tego przedsięwzięcia Burmistrz ustalił decyzją Nr [...] warunki zabudowy. Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył Z.K., strona postępowania. Decyzją z dnia [...] SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło bowiem, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, wójt gminy na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 kpa, podlega wyłączeniu z rozpatrywanej sprawy, której wnioskodawcą w sprawie wymaganej władczego rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego, jest ta gmina. Zgodnie z art. 26 § 2 kpa, organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ, w tym przypadku wyznaczył Burmistrza Miasta i Gminy. W toku postępowania administracyjnego prowadzącego przez Burmistrza Miasta i Gminy, Z. K., będący stroną postępowania wniósł o wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji lub zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia prowadzonego przez Sąd Rejonowy sporu, m.in. o zobowiązanie Burmistrza do wykonania uchwały nr XLVI/671/2009 Rady Miejskiej z dnia 24 września 2009 r., poprzez przeniesienie własności działki nr [...] na rzecz właściciela działki sąsiedniej nr [...] (tj. Z.K.). Rozstrzygnięcie tej sprawy na korzyść powoda – Z. K., spowoduje Jego zdaniem bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, a w konsekwencji jego umorzenie. W uzasadnieniu swojego wniosku Z. K. zauważył, iż wnioskowany przez Gminę na działce [...] pawilon handlowy ("malutki i niski") byłby obiektem rażąco dysharmonizującym z historyczną, pierzejową zabudową znajdującą się na działce sąsiedniej (nr). Ponadto zagospodarowanie działki nr [...] w sposób zawnioskowany przez Gminę zamiast wykonania ww. uchwały uniemożliwi właścicielowi działki i części działki, rozbudowę pawilonu stojącego na działce nr w sposób harmonizujący architektonicznie oraz gabarytowo z historyczną zabudową pierzejową, usytuowaną na wspomnianej wyżej działce sąsiedniej nr[...]. Na poparcie powyższych twierdzeń Z. K. dołączył szereg dokumentów i pism , które organ I instancji szczegółowo opisał w tymże uzasadnieniu podając datę ich złożenia oraz treść. Po opisaniu (w układzie historycznym) sposobu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie i źródeł jego pochodzenia, a zwłaszcza materiałów dostarczonych przez Z. K., organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tak jest w przypadku wnioskowanego terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zacytował art. 61 ust. 1 ustawy Następnie Burmistrz wskazał, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 wspomnianej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż - załącznik Nr do decyzji (część graficzna analizy). W wyniku przeprowadzonej analizy (część tekstowa - załącznik i część graficzna -załącznik do decyzji) organ stwierdził, że w obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterze budynków, jednorodzinna i usługowa. Są to budynki z przewagą, których szerokość elewacji frontowych wynosi od [...]. Przy czym budynki, które mają mniejsze szerokości elewacji frontowych (budynek o szerokości położony na działce nr [...] czy budynek o szerokości położony na działce) znajdują się w zabudowie pierzejowej - w odróżnieniu od planowanego wolnostojącego pawilonu. Zabudowa pierzejowa przy posiada cechy zabytkowe. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi Zgodnie z § 6 ust. 1 ww. Rozporządzenia szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy powinna się wahać od[...]. Gdyby brać szerokość pierzei a nie szerokości budynków wchodzących w ich skład to średnia szerokość elewacji frontowej na analizowanym obszarze wyniosłaby. Szerokość przedmiotowej działki wynosi, zatem można by na niej usytuować jedynie obiekt o szerokości do. Niemal wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym są budynkami dwu-trzykondygnacyjnymi. Dla działek, na których znajdują się budynki jednokondygnacyjne (np. działki) Burmistrz wydał decyzje o warunkach zabudowy o dostosowaniu zabudowy. W przypadku działki nr [...], w decyzji z dnia [...], ustalono, że niskie budynki są do rozbiórki a w ich miejsce ma być wybudowany obiekt usługowy z częścią mieszkalną co najmniej dwukondygnacyjny (max czterokondygnacyjny). Zaś dla działki w decyzji z dnia [...] (uchylonej przez SKO) dopuszcza się nadbudowę parterowego budynku do trzech kondygnacji. Potwierdza to, że teren wzdłuż ulicy docelowo ma być zabudowany obiektami wyższymi niż parterowe. Budowa wnioskowanego na działce nr [...]jednokondygnacyjnego budynku pawilonu byłaby w sprzeczności z § 7 ww. rozporządzenia, który mówi, że: 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok [tak jest w rozpatrywanym przypadku], wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Burmistrz wyjaśnił dalej, że do analizy nie brano pod uwagę chaotycznej zabudowy wewnątrz kwartału pomiędzy ulicami, znajdujących się tam przybudówek, tymczasowych obiektów gospodarczych, tj. obiektów pogarszających standard kwartału znajdującego się w centrum miasta, które wg załącznika do Uchwały Nr XXII/183/2004 Rady Miejskiej z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do procesu zbycia nieruchomości stanowiących własność Gminy, wskazano jako obiekty do likwidacji. Z powyższego wynika, zdaniem organu, że z uwagi na wielkość wnioskowanej działki ( ) nie jest możliwa budowa na niej budynku, który byłby kontynuacją parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym. Również Uchwała Rady Miejskiej Nr XL VT/671/2009 z dnia 24 września 2009 r. o wyrażeniu zgody na zbycie działki nr [...] na rzecz właściciela działki przyległej nr [...], potwierdza, że wnioskowana nieruchomość nie spełnia wymogów działki budowlanej, dopiero łącznie z działka nr [...] daje możliwość odpowiedniego zagospodarowania terenu. Organ ustalił ponadto, że działka [...] obręb nie ma dostępu do drogi publicznej. Można do niej jedynie dojść od schodami poprzez ciąg pieszy ( ). Brak jest do niej dojazdu. Dojazd do wnioskowanej działki, bez uprzedniego uporządkowania/likwidacji ogródków przydomowych znajdujących się na działce nr[...], jest w obecnym stanie niemożliwy. Istniejące lub projektowane uzbrojenie przedmiotowego terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (do wniosku Inwestor dołączył stosowne promesy). Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (działka znajduje się w granicach administracyjnych miasta). Organ I instancji wyjaśnił również, że z uwagi na odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia nie uzgadniał treści niniejszej decyzji z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 ww. Ustawy o p.i z.p., i nie rozpatrywał jej zgodności z przepisami odrębnymi. Z powyższego wynika zdaniem organu, że nie są spełnione dwa z wyżej wymienionych pięciu warunków, koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Obiekty wzdłuż, leżące w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji tworzą zwartą tkankę miejską o bogatym wystroju architektonicznym - budynki nr. Obiekt na działce nr [...] wprawdzie nie ma znamion obiektu nawiązującego do tych budynków, ale w decyzji o warunkach zabudowy nr z dnia wydanej przez Burmistrza (uchylonej przez SKO), a dotyczącej rozbudowy tego obiektu wpisano, że budynek ten po rozbudowie winien nawiązywać do wystroju zabudowy sąsiedniej (tj. do budynku nr położonego na działce nr [...]) z wprowadzeniem wystroju drewnianego, z cegły licowej lub kamienia w dowolnym zakresie. Zatem rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego obiektu na działce nr [...] ma iść w kierunku uporządkowania kwartału zabudowy pierzejowej, podniesieniem standardów obecnego zagospodarowania przestrzennego w tym rejonie miasta. Podobnie, we wspomnianej wyżej decyzji z dnia[...], ustala się, że niskie budynki pawilonowe położone na działce nr [...] od strony, mają być zastąpione obiektem usługowym z częścią mieszkalną; z uwagi na lokalizację w obrębie zabudowy Miasta wystrojem elewacji nawiązującym do form zaczerpniętych z otoczenia (np.:, , , , ,). Przepis art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego( tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt.1 wskazanej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w porządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym, w tym standardów jej zabudowy. Na podstawie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wokół działki nr [...] organ stwierdził, że budowa parterowego pawilonu o pow. do jest w zupełnej sprzeczności z porządkowaniem ładu przestrzennego na obszarze kwartału. Ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji byłoby: przyzwalaniem na powielanie o kolejne przypadkowe pawilony w centralnym punkcie miasta, będące w zupełnej dysharmonii do otoczenia, promowaniem bezładu przestrzennego. Z uwagi na brak spełnienia dwóch z pięciu warunków, koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz w trosce o ład przestrzenny należało orzec jak w sentencji. Burmistrz nie zgadzając się z powyższą decyzją wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia . W odwołaniu podniósł, iż teren inwestycji (działka nr [...]) posiada dostęp do drogi publicznej, gdyż na działce nr [...] (działka gminna) została ustanowiona służebność drogowa, która może w przyszłości zostać wyegzekwowana. Odwołujący zarzucił, że w analizie przyjęto wybiórczo cechy istniejącej zabudowy, w celu przedłużenia pierzei zabudowy wielokondygnacyjnej, bez uwzględnienia parterowej zabudowy uzupełniającej w strefie poza tą pierzeją. Odwołujący się uważa, że tworzenie nowej pierzei w ciągu pieszym jest wprowadzenie nowej formy zabudowy nie będącej kontynuacją cech zabudowy istniejącej. Do analizy, zdaniem odwołującego, powinna być uwzględniona zabudowa dostępna Bezzasadnie uznano, że zabudowa uzupełniająca na działce nr [...]jest przeznaczona do likwidacji, co również dotyczy pozostałych budynków na działkach nr[...], jak też bezzasadnie pominięto pawilon na działce nr [...]. Odwołujący zarzucił, że dla działki nr [...] toczy się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie jest ono zakończone, a cechy nowej zabudowy określone dla przyszłej inwestycji nie mogą być brane pod uwagę. Ponadto odwołujący zarzucił, że organ pierwszej instancji nie poinformował go o możliwości zapoznania się z projektem przygotowanej decyzji odmownej, co w ocenie odwołującego narusza przepis art. 9 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał decyzję organu I instancji oraz treść odwołania Burmistrza. Wskazał ponadto, że po zapoznaniu się z aktami postępowania w postępowaniu odwoławczym, Z.K. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy - art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Cytując art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy Kolegium stwierdziło, że pkt 1 tego artykułu reguluje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, poprzez ukształtowanie przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierającej część tekstową i graficzną stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ pierwszej instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Na właściwej mapie w odpowiedniej skali (mapa - załącznik do decyzji) został zakreślony obszar analizy, jego granice obejmują swym zasięgiem wymagany przepisem obszar minimalny. W tak wyznaczonym obszarze przeanalizowano parametry i wskaźniki działek zabudowanych. Badając parametry i wskaźniki tych obiektów istniejących ustalono, że średni wskaźnik intensywności zabudowy dla działek zabudowanych wynosi, średnia szerokość elewacji frontowej analizowanych obiektów wynosi m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich przebiega z uskokami, na wysokości (wysokość najniższa) do (wysokość najwyższa). Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wynosi. Dachy budynków są strome, o katach nachylenia od [...] w większości dwuspadowe i wielospadowe, a jednospadowe na niskiej zabudowie pawilonowej. Wysokość kalenicy budynków jest zróżnicowana, od (działka nr [...]) do (działka nr [...]), średnia wysokość wynosi. W dokumencie analizy urbanistycznej wyraźnie wskazano, że analizie nie poddano zabudowy wewnątrz kwartału, pomiędzy ulicami - przybudówek i tymczasowych obiektów gospodarczych. Pominiecie-uzasadniono tym, że jest to zabudowa chaotyczna, pogarszająca standard kwartału znajdującego się w Centrum miasta i wskazana w uchwale Nr XXII/183/2004 Rady Miejskiej jako obiekty do likwidacji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sporządzając analizę urbanistyczną organ I instancji przeanalizował jedynie wybrane obiekty z zakreślonego obszaru. Pominięto nie tylko, jak wskazano w analizie, przybudówki i obiekty tymczasowe, lecz również inne obiekty znajdujące się w zakreślonym obszarze (np. działka nr [...]). Ponadto w ocenie Kolegium, brak było podstaw do pominięcia w analizie obiektów znajdujących się wewnątrz kwartału wyznaczonego ulicami. Analiza urbanistyczna powinna odzwierciedlać aktualny (zastany) stan zabudowy. Kolegium zauważa również, iż obiekty zaznaczone na załączniku nr do decyzji jako obiekty wskazane do rozbiórki uchwałą Rady Gminy, istnieją obecnie i nie można ich pomijać. Również obiekt położony (działka nr [...]) aktualnie nie jest nadbudowany, a jego obecny kształt wyznacza parametry zabudowy sąsiedniej. Zatem zarzuty odwołania kwestionujące prawidłowość sporządzonej analizy urbanistycznej okazują się zasadne. Kolegium wyjaśniło, że prowadząc postępowanie odwoławcze i badając zarzut odwołania kwestionujący brak dostępu terenu inwestycji (działki nr [...]) do drogi publicznej wezwało stronę odwołującą się do przedłożenia dokumentu potwierdzającego obciążenie działki nr [...] służebnością drogową o jakiej mowa w odwołaniu. W odpowiedzi Burmistrz przesłał uchwałę Nr XXXI/394/2008 Rady Miejskiej z dnia 27.11.2008 r., w której Rada Miejska wyraziła zgodę na ustanowienie odpłatnej służebności na nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni, na rzecz działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...] - przy ich zbywaniu. Oceniając przedstawiony dokument Kolegium stwierdziło, że nie potwierdza on obciążenia działki nr [...] służebnością drogową. Wskazana uchwała Rady Gminy jest tylko podstawą dla organu wykonawczego Gminy, Burmistrza, dla złożenia oświadczenia o obciążeniu działki gminnej służebnością. Dla powstania takiej służebności konieczny jest jednak wpis w księdze wieczystej nieruchomości obciążonej, wpis taki ma charakter prawotwórczy. Przesłanką konieczną dla ustalenia warunków zabudowy jest dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy). Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy). Teren inwestycji, pomimo że przyległy, nie posiada dostępu do drogi publicznej jest ciągiem pieszym, nie można z niej dojechać do terenu inwestycji. Teren inwestycji nie jest również skomunikowany jakąkolwiek drogą wewnętrzną. Sam inwestor wskazuje dostęp od strony, poprzez działkę nr [...], która to działka nie jest jednak obciążona służebnością drogową. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, tak więc nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Z tej przyczyny Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wyżej opisaną decyzję ostateczną zarzucając: 1.Naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie wytycznych skutkujących możliwością wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, której wzniesienie w formie maleńkiego parterowego budynku pawilonu usługowego o całkowitej powierzchni zabudowy będzie skutkować rażącą dysharmonią w stosunku do ładnych starych historycznych kamienic sąsiednich znajdujących się w tej pierzei ulicznej. 2. Rażące naruszenie prawa miejscowego poprzez bezprawne podważanie prawomocnej uchwały Rady Miejskiej nr XXII/183/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r., w sprawie wyrażenie zgody na przystąpienie do procesu zbycia nieruchomości podjętej w oparciu o koncepcję zagospodarowania wewnątrz kwartału położonego pomiędzy ulicami, której podstawą było wyburzenie przypadkowej zabudowy gospodarczej i budynków pogarszających standard kwartału w centrum miasta oraz rozbudowa i nadbudowa budynku nr stojącego na działce nr [...]. 3. dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W oparciu o powyższe zarzuty Z. K. wniósł o: 1. Zmianę wytycznych zamieszczonych w zaskarżonej decyzji poprzez wskazanie, że obiekt położony przy (działka nr [...]), który jako element stanowiący dysharmonie w stosunku do starych ładnych kamienic sąsiednich w swej nienadbudowanej w chwili obecnej formie oraz przybudówki, tymczasowe obiekty gospodarcze to jest obiekty pogarszające standard kwartału znajdującego się w centrum miasta, które według załącznika do uchwały nr XXII/183/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r., w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do procesu zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy wskazano, jako obiekty do likwidacji nie mogą wyznaczać parametrów dla nowej zabudowy sąsiedniej w postaci maleńkiego pawilonu usługowego, ponieważ taka zabudowa zamiast poprawy warunków zagospodarowania tego kwartału, spowodowałaby znaczne pogłębienie dysharmonii w stosunku do stojących obok starych, ładnych kamienic historycznych - lub stwierdzenie, że zarzuty odwołania kwestionujące prawidłowość sporządzonej analizy urbanistycznej są niezasadne, 2. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania. 3. dodatkowo w uzasadnieniu skargi Z. K. zawarł wniosek o " o rozważenie i rozstrzygnięcie czy w tej sytuacji nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maleńkiego pawilonu handlowego wraz z przyłączami infrastruktury technicznej oraz zagospodarowania terenu przy na działce o nr ewid. gruntu [...] obręb, który to grunt, w znacznej części wyrokiem z dnia [...]., został przeniesiony na moją własność." Uzasadniając skargę Z. K. podniósł, że w efekcie przystąpienia przez Gminę do porządkowania pod względem architektoniczno urbanistycznym Rada Miejska. zatwierdziła plan zagospodarowania przestrzennego, którym ustalono, że tereny oznaczone aktualnie, jako działki między innymi numerem [...] są terenami oznaczonymi symbolem [...]. Tereny centralne miasta i miejsca koncentracji usług. Skutkowało to, że istniejąca zabudowa pawilonowa już wtedy była do usunięcia lub przebudowy. Natomiast obiekty tak zwanej małej architektury zlokalizowane na wolnych działkach budowlanych przeznaczono do usunięcia. Nadto forma nowej zabudowy winna być zgodna z wymogami obowiązującymi w strefie ochrony konserwatorskiej. Gabaryt, układ i forma zabudowy zgodna z sąsiednią zachowaną zabudową historyczną. W związku z faktem, że obowiązywanie wyżej wymienionego planu się skończyło, a Gmina nadal dążyła do uporządkowania kwartału pomiędzy ulicami, na którym położona jest działka gruntu aktualnie oznaczona numerem [...] Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXII/183/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r., w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do procesu zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy zgodnie z załącznikiem do uchwały. Uchwała ta poparta była koncepcją zagospodarowania wewnątrz kwartału sporządzoną na zlecenie i przy udziale gminy przez pracownię projektową, której podstawą było wyburzenie przypadkowej zabudowy gospodarczej (na działkach oznaczonych wówczas numerami [...]), budynków pogarszających standard kwartału w centrum miasta oraz rozbudowa i nadbudowa budynku pawilonu nr stojącego na działce nr [...]. Następnie Rada Miejska stwierdziła, że działki nr [...] nie spełniają warunków samodzielnych działek budowlanych i w efekcie tego podjęła uchwałę nr XLVI/671/2009 z dnia 24.09.2009r., o wyrażeniu zgody na zbycie działki nr [...] na rzecz właściciela działki przyległej nr ewid.[...] potwierdzając w ten sposób stanowisko Rady Miejskiej z roku 2004r. Budynek pawilonowy stojący na działce nr [...] w stanie istniejącym w formie parterowego pawilonu jest elementem dysharmonijnym w stosunku do sąsiednich starych ładnych kamienic historycznych. W tych okolicznościach zdaniem skarżącego oczywiste jest, że obiekty wskazane do rozbiórki uchwałą Rady Miejskiej., oraz obiekt stojący na działce nr [...] (sąsiedniej) o powierzchni zabudowy ponad [...] przeznaczony do nadbudowy w aktualnym stanie (to jest nienadbudowanym) nie mogą wyznaczać parametrów dla nowej zabudowy sąsiedniej w formie pawilonu usługowego o całkowitej powierzchni zabudowy do, albowiem budowa takiego maleńkiego obiektu parterowego zamiast poprawy obecnie istniejącej dysharmonii w sposób oczywisty i niebudzący żadnych wątpliwości, skutkowałaby znacznym pogłębieniem istniejącej dysharmonii w stosunku do starych, ładnych kamienic sąsiednich, a taki stan rzeczy byłby rażąco sprzeczny z obowiązującym prawem oraz zasadą dobrego sąsiedztwa, która to regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w porządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania estetyczne. Nie budzi też, zdaniem strony, wątpliwości, że w przeprowadzonych analizach ujęto wszystkie budynki, które mają istotny wpływ na wynik tego postępowania w tym także budynek nr stojący na działce nr [...]. według Z. K. organ I instancji z dokonanej analizy wyprowadził zgodne z prawem wnioski, w których jednoznacznie stwierdzono, że budynek pawilonu o powierzchni na działce nr [...] jest w zupełnej sprzeczności z porządkowaniem ładu przestrzennego na obszarze kwartału pomiędzy. Niezależnie od powyższego należy, zdaniem skarżącego, dostrzec, że całkowita wielkość działki nr [...] wynosi [...] tej działki Sąd Rejonowy prawomocnym wyrokiem z dnia [...], ustanowił służebność drogową do działki nr [...] od strony. Nadto w sprawie oczywistym jest też, że Burmistrz nie po to wydzielił z działki nr[...] maleńką działkę nr [...], żeby gmina mogła budować na niej maleńki pawilon handlowy, lecz wyłącznie po to, żeby umożliwić gminie wykonanie wyroku Sądu z dnia [...] Burmistrz nie dodzielił do działki nr żadnej części gruntu, o którym mowa w jego piśmie z dnia [...]. Efekt tego jest taki, że w Sądzie Rejonowym toczy się postępowanie z powództwa skarżącego o wydanie nieruchomości poprzez podział działki nr [...] wydanie z niej na moją rzecz tej części gruntu oznaczonego obecnie nr [...], która wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...]., została przeniesiona na moją własność, ale jak dotąd nie została mi wydana. Z powyższych względów Z. K. wniósł o rozważenie i rozstrzygnięcie czy w tej sytuacji nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i podkreślił, że jako właściciel części tej działki to jest [...] nie chce i nigdy nie zgodzi się na budowę na niej pawilonu, o którym mowa we wniosku Gminy i dlatego uważa, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie winno być umorzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie, w związku z treścią skargi niezbędne jest wyjaśnienie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności. W toku tej kontroli Sąd, jak stanowi to art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) , dalej p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, co oznacza, że zobligowany jest do uwzględnienia wszystkich istotnych naruszeń prawa, nawet jeśli nie były podniesione w skardze. Sąd administracyjny nie rozpatruje merytorycznie sprawy administracyjnej, gdyż nie jest kolejną instancją administracyjną, lecz kontroluje legalność ostatecznej decyzji administracyjnej i w zależności od wyniku tej kontroli albo oddala skargę, jeśli zaskarżony akt jest zgodny z prawem (art. 151 p.p.s.a) , albo uchyla zaskarżony akt, gdy stwierdzi naruszenie prawa wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub stwierdza jego nieważność w sytuacji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd administracyjny zobligowany jest do umorzenia postępowania sądowego, gdy zachodzi jedna z okoliczności wymienionych wart. 160 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji zamyka drogę do kontroli legalności zaskarżonego aktu, natomiast nie jest uprawniony do umorzenia postępowania administracyjnego, gdyż do orzekania w tym przedmiocie uprawnione są wyłącznie organy administracji publicznej orzekające w konkretnej sprawie. Z tego względu wniosek skarżącego o umorzenie postępowania rozumiany jako żądanie umorzenia przez Sąd administracyjny postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowy. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonana w wyżej zakreślonych granicach nie dostarczyła podstaw do uznania, że akt ten narusza prawo materialne lub przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego. Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu przyjęte w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne są prawidłowe. W szczególności brak jest podstaw prawnych do podważenia stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwestii zakresu przedmiotowego analizy urbanistycznej zabudowy w obszarze analizowanym. Kolegium prawidłowo spostrzegło, że analiza ta nie może pomijać niektórych obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Nie ma podstawy prawnej ku wybiórczemu analizowaniu zabudowy według kryteriów psujących do określonej koncepcji. Podnoszona skargą okoliczność, że Gmina przystąpiła do porządkowania zabudowy i przeznaczyła niektóre obiekty znajdujące się w obszarze analizowanym do rozbiórki nie może wykluczać tych obiektów z analizy dokonywanej na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis ten takich wyłączeń nie przewiduje. Powyższe stanowisko Kolegium zasadnie nie doprowadziło jednak do uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ omawiane naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy., skoro bezbłędnie i zgodnie z przepisami prawa materialnego organ I instancji ustalił, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Kwestia ta, wobec treści odwołania inwestora, była szczegółowo wyjaśniana przez SKO , co doprowadziło do potwierdzenia w postępowaniu odwoławczym powyższego ustalenia., czego nie kwestionuje również skarżący. Powyższe ustalenie legło u podstaw faktycznych i prawnych wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku. W ocenie Sądu takie rozstrzygniecie prawa nie narusza, bowiem jest zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wprowadza, dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wymóg dostępu do drogi publicznej. Brak tego dostępu niweczy możliwość wydania decyzji pozytywnej. Jednocześnie należy wskazać, że chybiony jest także zarzut sformułowany w pkt 2 skargi. Uchwała Rady Gminy wyrażająca wolę zbycia Z. K. części działki objętej wnioskiem inwestora nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, skoro na dzień jej wydania inwestor tj. Burmistrz Gminy posiadał prawo do dysponowania nieruchomością , gdyż to Gmina była właścicielem terenu wskazanego we wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Co więcej, na etapie ustalania tych warunków, organ decyzyjny nie jest zobligowany, nawet nie jest uprawniony do badania tytułu prawnego wnioskodawcy do terenu objętego wnioskiem, gdyż ustalenia w tym przedmiocie , jak wynika to z art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane należy poczynić na etapie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę. Reasumując powyższe, Sąd analizując zaskarżoną decyzję w granicach zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znalazł podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Wskazać trzeba jednocześnie, że w kontrolowanej sprawie administracyjnej nie zaistniały jakiekolwiek przesłanki bezprzedmiotowości (podmiotowej lub przedmiotowej) postępowania administracyjnego, uzasadniające umorzenie tego postępowania przez organ I instancji lub przez organ odwoławczy. Skarżący wnosząc miedzy innymi o rozważenie przez sąd tej bezprzedmiotowości, nie dostrzegł że właściciel , jak i każdy inny podmiot dysponujący prawem do nieruchomości co do zasady wynikającej z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uprawniony, ale i zobligowany do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niespełnienie wymaganych art. 61 ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy stanowi, tak jak zaistniało to w niniejszej sprawie, podstawę do wydania decyzji odmownej, a nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. Zarzuty skargi mają specyficzny charakter, gdyż skargi nie wniósł inwestor, lecz właściciel nieruchomości sąsiedniej, który posiada swój własny interes faktyczny i prawny w tym aby nie doszło do zabudowy terenu objętego wnioskiem ze względu na jego plany inwestycyjne i zaszłości wynikające z rozstrzygnięć przez sąd powszechny spraw cywilno-prawnych z Gminą. W istocie rzeczy, skarga nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia, które jest zgodne z wyartykułowanym w niej interesem skarżącego zakładającym niedopuszczenie do zabudowy nieruchomości sąsiedniej, co do której posiada wynikające z wyroku roszczenie o przeniesienie przez Gminę na Jego rzecz części działki, lecz nie zgadza się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, w argumentach której nie znajduje oczekiwanych stwierdzeń dających gwarancję wykonania wyroku sądowego. W związku z takim odczytaniem przez Sąd treści i intencji skargi, należy zauważyć, że po pierwsze, wniosek skargi o zawarcie przez sąd w wyroku wskazanych przez skarżącego "wytycznych" jest bezprzedmiotowy, gdyż z przepisów art. 145- 151 p.p.s.a normujących rodzaje rozstrzygnięć wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wynika uprawnienie do zawierania w wyroku jakichkolwiek wytycznych. Przypuszczać można, że skarżący myli treść wyroku z treścią jego uzasadnienia . Zgodnie z art. 153 p.p.s.a 153 ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Powyższy przepis ma zastosowanie do wyroków uchylających zaskarżoną decyzję lub stwierdzający jej nieważność. Tylko bowiem wówczas sąd zawiera w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wiążące ten sąd oraz zaskarżony organ. W sytuacji braku podstaw do uwzględnienia skargi, czyli w przypadku wydania wyroku oddalającego skargę następuje zakończenie postępowania sądowego, a zatem nie ma podstaw do zawierania w jego uzasadnieniu jakichkolwiek wskazówek, potocznie określanych jako wytyczne. Analogiczna sytuacja , w świetle art. 138 § 2 k.p.a istnieje w postępowaniu administracyjnym w przypadku wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, gdyż tylko w tej sytuacji ustawodawca przewidział obowiązek zawarcia w decyzji wskazówek co do dalszego postępowania organu I instancji. W badanej sprawie administracyjnej Z. K. nie był wnioskodawcą, a zatem przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji nie były prawa i obowiązki Z. K. jako inwestora ubiegającego się o wydanie warunków zabudowy, dla wskazanej we wniosku inwestycji budowlanej, dlatego treść tej decyzji nie może wkraczać w zakres planów inwestycyjnych skarżącego i konkretyzować jego uprawnień, gdyż stanowiłoby to przekroczenie granic przedmiotowych sprawy wszczętej na wniosek innego inwestora. Niedopuszczalne jest również w toku sądowej kontroli określonej decyzji czynienie wytycznych lub zastrzeżeń co do ewentualnego sposobu rozstrzygnięcia przyszłych spraw administracyjnych wywołanych wnioskami tego samego lub innego inwestora dotyczących tego samego terenu. Powyższe względy mając na uwadze należało na podstawie art. 151 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.