II SA/Sz 939/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Marszałek Województwa decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił D. B. przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] r. na dziecko D. B. urodzonego [...] r. i odmówił przyznania dodatku dyferencyjnego. Uzasadniając decyzję wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym i stosownie do art. 1 lit. z oraz art. 3 ust. 1 lit. j rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 podlega przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 lit a oraz art. 67 tego rozporządzenia, osoby wykonujące w Państwie Członkowskim pracę najemną podlegają ustawodawstwu tego państwa i są uprawnione w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują na terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa. Ze względu na zbieg uprawnień do świadczeń rodzinnych z tytułu pracy i zamieszkiwania, zastosowanie znajdują zasady pierwszeństwa zawarte w art. 68 ust. 1 lit a Rozporządzenia, zatem w przedmiotowej sprawie pierwszeństwo do świadczeń rodzinnych leży po stronie Niemiec. Zgodnie z art. 16 ust. 5a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.) osobom, o których mowa w ust. 2 i 3, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje, jeżeli członkom rodziny przysługują za granicą świadczenia na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją tych osób, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Świadczenia rodzinne przewidziane przez ustawodawstwo niemieckie są wyższe, niż przewidziane przez ustawodawstwo polskie. Zgodnie z art. 68 ust. 2 Rozporządzenia w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne są udzielane zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i w odpowiednim przypadku określany jest dodatek dyferencyjny. Instytucja nie mająca pierwszeństwa przekazuje wniosek instytucji właściwej Państwa Członkowskiego i zapewnia, jeżeli to konieczne, dodatek dyferencyjny. W niniejszej sprawie z uwagi na nie spełnienie polskich warunków ustawowych i wyższą wartość niemieckich świadczeń rodzinnych, nie było możliwości przyznania dodatku dyferencyjnego. W odwołaniu od tej decyzji D. B. zarzuciła niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, które mogły mieć wpływ na treść decyzji. W szczególności w uzasadnieniu decyzji błędnie podano, że ojciec dziecka od dnia [...] r. jest zatrudniony na terenie Niemiec, dlatego w sprawie znajduje zasada zgodnie, z którą osoby wykonujące w Państwie Członkowskim pracę najemną podlegają ustawodawstwu tego państwa i są uprawnione w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują na terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa tak jak by zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa. Skarżąca zaznaczyła, że jej syn D. B., którego wniosek dotyczył, zawsze zamieszkiwał i mieszka w Polsce i świadczenia rodzinne winny mu przysługiwać tak jak każdemu innemu obywatelowi. Jego ojciec nie pobierał u pracodawcy niemieckiego zasiłku rodzinnego ani dodatków pielęgnacyjnych, aż do [...] r. Pierwszy wniosek o zasiłek złożył w [...] r. i zasiłek taki otrzymuje od [...]r., ale wyłącznie zasiłek rodzinny. Zasiłek pielęgnacyjny w kraju zatrudnienia dzieciom nie przysługuje, ponieważ nie zamieszkują one z ojcem na terenie Niemiec. W Niemczech nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny na niepełnosprawne dziecko, jeżeli nie mieszka ono na terenie tego kraju. Dlatego ojciec D. zasiłku takiego nie mógł otrzymać, zresztą nie składał takiego wniosku, gdyż został poinformowany, że świadczenie to mu nie przysługuje. Zatem świadczenie pielęgnacyjne jakie zostało wypłacone na syna D. w okresie od [...] r. było świadczeniem należnym w Polsce. To samo dotyczy zasiłku dyferencyjnego który też przysługiwał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wyjaśniło, że pismem z dnia 20 października 2014 r. Marszałek Województwa poinformował Prezydenta Miasta, że w przypadku odwołującej się i jej męża przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 1 czerwca 2011 r. Decyzją z dnia [...] r. organ ten uchylił od dnia 1 czerwca 2011 r. decyzję własną z dnia [...] r. przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko D. B. Następnie, decyzją z dnia 28 stycznia 2015 r. Marszałek Województwa odmówił przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na okres od [...] r. na dziecko D. B. i odmówił przyznania zasiłku dyferencyjnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że w okresie zasiłkowym od [...] r., zgodnie z art. 68 ust. 1 lit a rozporządzenia Nr 883/2004, Niemcy były krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń rodzinnych ze względu na wykonywanie pracy w tym państwie przez D. B. Zgodnie z art. 23a ust. 1 i 4 oraz ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, marszałek województwa wydaje zgodnie z art. 21 decyzję od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu innego państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W niniejszej sprawie ojciec dziecka którego dotyczył wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, pobiera w Niemczech zasiłek rodzinny od [...] r. na dwoje dzieci, tj. D. B. i D. B. w wysokości [...] Euro miesięcznie. Wynika to ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu "Familienkasse" z dnia [...] r. Zasiłek pielęgnacyjny jest jednym ze świadczeń, które przysługuje niezależnie od wcześniejszego ubezpieczenia czy zatrudnienia osoby ubiegającej się o jego przyznanie. W związku ze swobodnym przepływem pracowników na terenie Wspólnoty, przepisy powołanych wyżej rozporządzeń wspólnotowych pozwalają na wyeliminowanie skutków podlegania przez te osoby różnym systemom zabezpieczenia społecznego obowiązującym w różnym państwach. Z uwagi na istnienie poważnych różnic w systemach krajowych, w treści rozporządzenia Nr 883 wskazano na konieczność poszanowania szczególnych cech krajowych ustawodawstw dotyczących zabezpieczenia społecznego i opracowanie jednego systemu koordynacji, w ramach którego niezbędne jest zagwarantowanie we Wspólnocie równego traktowania przez różne ustawodawstwa krajowe, pracowników zamieszkujących w Państwach Członkowskich oraz osób pozostających na ich utrzymaniu, przy założeniu, że pracownicy najemni i osoby prowadzące działalność na własny rachunek i przemieszczające się we Wspólnocie powinny być objęte systemem zabezpieczenia społecznego tylko jednego Państwa Członkowskiego, w celu uniknięcia zbiegu różnych ustawodawstw i wynikających z tego komplikacji. Z mocy art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, jego zakresem przedmiotowym objęte są wszystkie ustawodawstwa odnoszące się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą m. in. świadczeń w razie choroby (lit. a), świadczeń z tytułu inwalidztwa (lit. b), oraz świadczeń rodzinnych (lit. j). Stosownie do uregulowań zawartych w art. 1 lit. z rozporządzenia Nr 883 określenie "świadczenia rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych zasiłków porodowych i świadczeń adopcyjnych. Z uregulowań wspólnotowych wynika, że jeżeli w tym samym okresie w stosunku do tego samego członka rodziny występuje kumulacja świadczeń rodzinnych należnych na podstawie art. 67 rozporządzenia Nr 883 (pracownikowi najemnemu w Niemczech) i prawa przyznawanego na terenie zamieszkania członków rodziny (w Polsce), a osoby zamieszkujące w Polsce nie prowadzą tu działalności zawodowej, to prawo do świadczeń rodzinnych w kraju zamieszkania członków rodziny podlega zawieszeniu do wysokości tych świadczeń w państwie zatrudnienia. Ponieważ ojciec dziecka podlegał od [...] r. ustawodawstwu niemieckiemu i był uprawniony, w odniesieniu do członków swojej rodziny, do świadczeń przewidzianych przez ustawodawstwo tego państwa, nie mogły one zostać przyznane na gruncie ustawodawstwa polskiego. W niniejszej sprawie słusznie przyjęto pierwszeństwo prawa Niemiec do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego. Ponieważ świadczenia rodzinne przysługujące na podstawie ustawodawstwa niemieckiego są wyższe niż świadczenia przysługujące w Polsce, stronie nie przysługiwało świadczenie wyrównawcze w postaci dodatku dyferencyjnego. Brak podstaw do przyznania świadczenia powoduje odmowę jego przyznania. Bez znaczenia dla odmowy przyznania świadczenia w oparciu o przepisy prawa krajowego jest to, czy w konkretnym przypadku wniosek o przyznanie świadczenia został złożony. Żaden z przepisów obowiązującego prawa nie uzależnia istnienia uprawnienia od tego rodzaju okoliczności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję D. B. wniosła o jej uchylenie i przyznanie dodatku pielęgnacyjnego na syna D. w okresie od [...] r. oraz zasiłku dyferencyjnego. Skarżąca ponownie podniosła, że przepisy obowiązujące na terenie Niemiec nie przewidują możliwości przyznania dodatków pielęgnacyjnych na dzieci, które nie zamieszkują z rodzicem na terenie Niemiec. Mąż skarżącej nigdy nie otrzymał takiego świadczenia w kraju zatrudnienia. Tymczasem dziecko mieszka, uczy się i wychowuje się w Polsce i swoją przyszłość wiąże z Polską, tu też ponoszone są wydatki związane z jego niepełnosprawnością. Przyznane na ten cel środki zostały pobrane i wydatkowane w dobrej wierze i nie powinny być uznane za nienależnie pobrane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 tej ustawy, sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn.zm.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od [...] r. na dziecko D. B. oraz przyznania w wymienionym okresie dodatku dyferencyjnego na to dziecko. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015, poz. 114) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2004.166.1). Zgodnie z treścią cytowanego powyżej rozporządzenia osoba wykonująca w Państwie Członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego Państwa Członkowskiego (art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia). Osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim (art. 67 rozporządzenia). W przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, mają zastosowanie następujące zasady pierwszeństwa: w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania (art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia). Mając na uwadze powyższe przepisy organy obu instancji uznały, że Niemcy były krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń rodzinnych ze względu na wykonywanie w tym państwie pracy przez D. B. Przyjęły także, że ojciec dziecka jest uprawniony do niemieckich świadczeń rodzinnych w pełnej wysokości od dnia 1 czerwca 2011 r. wobec czego od tej właśnie daty należało odmówić prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku dyferencyjnego na dziecko skarżącej – D. B. Nie ulega żadnej wątpliwości, że wydanie decyzji w omawianym zakresie wymaga uprzedniego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jest to element niezbędny do trafnego zastosowania normy prawa materialnego. Służy termu postępowanie administracyjne, w którym organ administracji publicznej winien działać na podstawie prawa w ciągu całego postępowania (art. 6 K.p.a.) oraz zobowiązany jest do przytoczenia w decyzji podstaw prawnych i faktycznych oraz ich uzasadnienia (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). Z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego wymaga wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a następnie dokonania oceny znaczenia i wartości tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji nasuwających się wątpliwości co do okoliczności, które posłużyły organowi dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ I instancji ustalił datę, od której ojciec dziecka uzyskał uprawnienie do niemieckich świadczeń rodzinnych na podstawie kserokopii dokumentu sporządzonego w języku niemieckim, nazwanego przez ten organ "decyzją niemieckiej kasy rodzinnej". W oparciu o akta nie sposób stwierdzić, z jakiego źródła organ uzyskał wspomnianą kserokopię ani czy jest zgodna z oryginałem dokumentu. Należy podkreślić, że w aktach brak jest także tłumaczenia tego dokumentu wobec czego nie sposób stwierdzić, czy organ prawidłowo zinterpretował jego treść. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy z 7 października 1999 r. o języku polskim (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.), podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Wymóg ten stosuje się odpowiednio do oświadczeń woli, podań i innych pism składanych organom. Powołana regulacja nie wyklucza oczywiście posłużenia się w postępowaniu administracyjnym dokumentem sporządzonym w języku obcym. Warunkiem jednak nadania mocy dowodowej takiemu dokumentowi jest dokonanie jego tłumaczenia na język polski. Treść zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że w zakresie wspomnianej daty początkowej uprawnienia ojca dziecka do niemieckich świadczeń rodzinnych organ odwoławczy poczynił ustalenia w oparciu o tą samą kserokopię dokumentu sporządzonego w języku niemieckim. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy, który zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, nie poczyniły żadnych dodatkowych ustaleń w tym zakresie. Tymczasem powyższe okoliczności mają w sprawie kluczowe znaczenie, zwłaszcza w kontekście art. 16 ust 5a ustawy o świadczeniach rodzinnych, na który powołał się organ I instancji. Zgodnie bowiem z tym przepisem osobom, o których mowa w ust. 2 i 3, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje, jeżeli członkom rodziny przysługują za granicą świadczenia na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją tych osób, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 16 ust. 2 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Organ powołując się na wspomniany przepis nie wyjaśnił, czy członkom rodziny skarżącej przysługują opisane wyżej świadczenia, ani w jakim zakresie przepis ten znajduje zastosowanie w wypadku tej rodziny, zaś organ odwoławczy do powyższej okoliczności w ogóle się nie odniósł. Nie sposób w tej sytuacji ustalić czy zasadnie Marszałek odmówił skarżącej także dodatku dyferencyjnego zwłaszcza, że o ile (zgodnie z twierdzeniami skarżącej) na terenie Niemiec dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje wówczas nie sposób mówić tu o różnicy w wysokości świadczeń. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że kwestionowana skargą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co skutkowało koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną Sądu oraz wskazania co do wyjaśnienia stanu faktycznego, w zakresie ustalenia do jakich konkretnie świadczeń, w jakim zakresie i od jakiej daty posiada uprawnienie (na terenie Niemiec) ojciec dziecka – D. B. oraz czy powyższe uzasadnia odmowę prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ewentualnie także dyferencyjnego a jeśli tak to od jakiej daty.