II SA/Sz 940/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. decyzją z dnia (...( na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.) w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007r., Nr 35, poz. 217), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.), art. 28 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu G. z siedzibą w O. z dnia (...( o odmowie przyznania M.C. płatności do gruntów z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, iż w dniu 15 maja 2006 złożył w Biurze Powiatu G. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. We wniosku producent zadeklarował działki rolne o oznaczeniach: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, Y położone na 22 działkach ewidencyjnych w województwie, w powiecie G., w gminie G., T., oraz w powiecie g. w gminie M. Łączna powierzchnia zadeklarowanych działek wynosiła 157,96 ha. W dniu 31 maja 2006 r. producent złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w O. zmianę do wniosku, w której zadeklarował działki rolne o oznaczeniach :A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, Ś, T, U, W, Y, Z, Ż, Ź, AA, AB, AC, AD, AE, AF, AG, AH, Al, AJ, AK, AL., AM położone na 39 działkach ewidencyjnych w województwie, w powiecie G., w gminie G., T., w powiecie g., w gminie M. oraz N. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych w zmianie do wniosku wynosiła 415,57 ha. W dniu 26 lipca 2006r. pracownik Agencji przeprowadził kontrolę administracyjną wniosku oraz złożonej zmiany, która wykazała błędy. W wyniku ustaleń do M.C. zostało wystosowane w dniu 1 sierpnia 2006r. wezwanie, które producent odebrał osobiście dnia 2 sierpnia 2006r. W celu wyjaśnienia błędów które wystąpiły podczas kontroli administracyjnej producent rolny stawił się w Biurze Powiatowym Agencji w O. i złożył korektę do wniosku. W złożonej korekcie wpisał działki rolne o oznaczeniach: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, X, Y, Z, AA, AB, AC, AD, AE, AF, AG, AH, Al, AJ, AK, AL., AM. położone na 35 działkach ewidencyjnych. Dnia 10 sierpnia 2006r. została przeprowadzona kontrola gospodarstwa M.C. Producent był obecny podczas kontroli, podpisał protokół z czynności kontrolnych, nie wniósł do niego żadnych dodatkowych uwag. W trakcie zatwierdzania protokołu z czynności kontrolnych stwierdzono, iż procent skontrolowanych działek rolnych jest mniejszy niż 50%. Po przeanalizowaniu dokumentacji Kierownik Biura Kontroli na Miejscu Agencji podjął decyzję o odrzuceniu protokołu z kontroli wykonanej w dniu 10 sierpnia 2006 r., a następnie o skierowaniu gospodarstwa do ponownej kontroli. W wyniku. przeprowadzonej ponownie kontroli administracyjnej wniosku, z uwzględnioną zmianą do wniosku oraz korektą, organ stwierdził wystąpienie konfliktu krzyżowego, pomiędzy M.C., a innymi producentami. Dnia 13 września 2006r. zostało wystosowane do producenta, oraz do osób będących stronami w zaistniałym konflikcie krzyżowym wezwanie do złożenia wyjaśnień w Biurze Powiatowym ARiMR w O. Wezwanie wysłane do M.C. odebrała żona Pana C., w dniu 14 września 2006 r., jednakże producent nie stawił się w Biurze Powiatowym, nie złożył wyjaśnień, nie przedstawił żadnych dowodów, które by świadczyły o tym, iż to właśnie on jest użytkownikiem spornych działek. Dnia 10 października 2006r. do M.C. organ I instancji wysłał zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego oraz pouczył o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Dnia 25 października 2006r. M.C. zgłosił się do Biura Powiatowego ARiMR w O., zapoznał się z zebranym materiałem dowodowym i nie wniósł do sprawy żadnych uwag. Następnie w dniu 31 października 2006r. wniósł do organu I instancji pismo o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień. Postanowienie organu I instancji o odmowie przywrócenia terminu zostało w wyniku złożonego zażalenia uchylone przez organ II instancji, a postępowanie w tym zakresie umorzone. W dniu 19 grudnia 2006r. organ przeprowadził kontrolę gospodarstwa M.C. metodą FOTO. Kontrola gospodarstwa producenta została przeprowadzona w czterech etapach. Dnia 19 grudnia 2006r. inspektorzy terenowi przeprowadzili kontrole działki rolnej N, natomiast w dniach od 9 do 10 stycznia 2007r. skontrolowane zostały działki rolne o identyfikatorach AA, AD, AE, AH, AJ, AL., Ś, T, U, Y, Ź, Ż. Z kolei dnia 11 stycznia 2007 kontroli poddane zostały działki rolne K, I, H, E, D, F, G, J, L, M, C. W dniu 23 stycznia 2007r. organ po raz drugi zawiadomił producenta o zakończeniu postępowania dowodowego oraz poinformował go o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i złożenia wyjaśnień. Dnia 13 lutego 2007r. został przeprowadzono ostatni etap kontroli gospodarstwa Pana M.C. Skontrolowane zostały działki rolne A, AC, AB, B, P, O, R. W wyniku przeprowadzonej kontroli inspektorzy terenowi stwierdzili, że na działkach rolnych AA, AD, T, Y, Ż nie jest prowadzona działalność rolnicza. Na działki te został nałożony kod DR 18, który sankcjonuje wykluczeniem działek rolnych z płatności. Do działek rolnych o identyfikatorach AH, AJ, AL., D, H, N, Ś, U został przypisany kod DR 13+, który oznacza iż zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Do działki rolnej "J" inspektorzy terenowi przypisali kod DR 4 , który oznacza, iż działka rolna nie spełnia warunku minimalnej wymaganej powierzchni. Skutkiem nałożenia na działkę rolna kodu DR 4 jest wykluczenie działki rolnej z płatności. Pozostałe działki rolne objęte kontrolą utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej. Dnia 23 marca 2007r. do producenta wysłano kolejne zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego. Zawiadomienie to M.C. odebrał osobiście dnia 26 marca 2006r., jednakże nie wniósł żadnych uwag oraz nie zgłosił konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie. Dnia 4 kwietnia 2007r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w O. jako organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie przyznania M.C. płatności bezpośrednich do gruntów z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Od decyzji tej M.C. odwołał się do Dyrektora Oddziału Regionalnego wskazując, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego została wydana na podstawie postępowania i kontroli administracyjnej, która oparta była na nieaktualnych dokumentach i nieobiektywnym przeprowadzeniu dochodzenia mającego wyjaśnić powstały konflikt krzyżowy. Producent złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych dnia 15 maja 2006r., po czym dnia 31 maja 2006r. złożył zmianę do wniosku. M.C. w odwołaniu podnosił, iż podczas składania formularza zmiany wniosku obszarowego, w wyniku informacji udzielonych przez pracownika Agencji wypełnił zmianę do wniosku w sposób nieprawidłowy, w wyniku czego zmuszony był złożyć korektę do wniosku. Producent twierdził, iż podczas składania korekty do wniosku, pracownik biura Agencji wprowadził dane do systemu, po czym stwierdził, iż nie ma żadnych błędów. Producent wskazał również, iż podczas przeprowadzanej w sierpniu 2006 roku kontroli na miejscu, informował inspektorów terenowych przeprowadzających kontrole, iż część działek przeznaczonych do kontroli została przez niego wycofana. Według M.C. inspektorzy zobowiązali się uwzględnić w protokole fakt, iż niektóre z kontrolowanych działek zostały wycofane, w związku z czym podpisał protokół z kontroli na miejscu nie wnosząc do niego żadnych uwag. Producent podniósł, iż po przeprowadzonej kontroli na miejscu inspektorzy poprosili go o wskazanie działek, które zostały przez niego wykluczone, na co się nie zgodził. Odwołujący się zarzucił, iż zamiar skontrolowania działek rolnych przez inspektorów terenowych spowodowany był wynagrodzeniem, które otrzymywali za każdy hektar skontrolowanego gruntu. Producent wyjaśnił nadto, iż z powodu pobytu w szpitalu nie był w stanie stawić się w Biurze Powiatowym, aby złożyć wyjaśnienia w związku z zaistniałym konfliktem krzyżowym, lecz niezwłocznie po opuszczeniu szpitala stawił się w Biurze Powiatowym wraz z dwoma świadkami, którzy zaświadczyli, iż to M.C. był użytkownikiem spornych działek. Producent twierdził, iż złożył wniosek o przywrócenie terminu do składania wyjaśnień, został on pozytywnie rozpatrzony, lecz nie otrzymał on wezwania do stawiennictwa w Biurze Powiatowym w celu złożenia wyjaśnień. Producent podał zarazem, iż w lutym została przeprowadzona druga kontrola w jego gospodarstwie, oparta na nieaktualnych dokumentach. Z powodu pobytu za granicą M.C. nie był w stanie uczestniczyć w kontroli. Inspektorzy terenowi stwierdzili na pięciu działkach rolnych brak prowadzenia działalności rolniczej na dzień kontroli. Producent zarzucał, iż nie możliwe jest stwierdzenie przez inspektorów terenowych czy w roku poprzedzającym kontrole, na danej działce prowadzona była działalność rolnicza. Kwestionował zarazem wynik kontroli, twierdząc, iż kontrola przeprowadzona przez inspektorów terenowych w sierpniu 2006r. wykazała całkiem inne powierzchnie na tych samych działkach rolnych. W jego ocenie, wyniki przeprowadzonych kontroli, wzajemnie się wykluczały. Organ II instancji ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych został złożony we właściwym miejscowo biurze powiatowym i w przepisanym w prawie terminie. Organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie zatwierdzonego protokołu po kontroli na miejscu, kontrola została przeprowadzona przez posiadających odpowiednie kwalifikacje inspektorów terenowych, dlatego też organ II instancji nie ma podstaw do podważenia wyników kontroli w gospodarstwie M.C. Ponadto organ II instancji skierował do Biura Kontroli na Miejscu prośbę o potwierdzenie poprawności wykonanej kontroli oraz sporządzonego protokołu. Biuro Kontroli na Miejscu potwierdziło, iż kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Na podstawie zatwierdzonego protokołu z kontroli na miejscu oraz na podstawie dołączonej do protokołu dokumentacji zdjęciowej organ II instancji mógł jednoznacznie stwierdzić, iż na działkach rolnych o oznaczeniach AA, AD, T, Y, Ż w dniu kontroli nie była prowadzona działalność rolnicza, co potwierdza dokumentacja zdjęciowa, na której wyraźnie widać zeschnięte łodygi roślin, oraz siewki drzew, oznaczające, iż zarówno w roku, w którym wykonano kontrolę, jak i w roku poprzedzającym przeprowadzenie kontroli na w/w działkach nie była prowadzona działalność rolnicza. Prowadzenie działalności rolnej jest jedną z podstawowych przesłanek na podstawie której Agencja przyznaje płatności. Jeśli producent nie prowadzi działalności rolniczej na działkach, które zadeklarował we wniosku, nie otrzyma on płatności do danych działek, działki te zostaną wykluczone, nie będą brane pod uwagę przy naliczaniu płatności, a w konsekwencji powstanie różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez producenta we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Do działek rolnych o oznaczeniach AH, AJ, AL, D, H, N, Ś inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrole przypisali kod DR 13+, który oznacza nieprawidłowość w postaci zadeklarowania przez producenta większej powierzchni działki rolnej niż ta, którą stwierdzili inspektorzy podczas kontroli. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVA tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004, str. 1 ze zm.) i stwierdził, że powierzchnia zadeklarowana przez M.C. we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 319,23 ha natomiast powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli na miejscu wyniosła 119,60 ha. Ponieważ procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną na podstawie kontroli wyniosła 166,91 ha, organ nie mógł przyznać płatności jednolitej oraz uzupełniającej płatności obszarowej, a nadto zostały naliczone sankcje w okresie trzech lat kalendarzowych. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że w aktach administracyjnych nie znajduje się, wbrew twierdzeniom odwołującego się, dokument świadczący o złożonych przez producenta wyjaśnieniach oraz obecności świadków przy składaniu wyjaśnień dotyczących użytkowania działek będących przedmiotem kontroli krzyżowej. Odnosząc się do podnoszonego przez producenta zarzutu dotyczącego rozbieżności pomiędzy wynikami pierwszej a drugiej kontroli w jego gospodarstwie organ II instancji wyjaśnił, iż pierwsza kontrola przeprowadzona dnia 10 sierpnia 2006r. została odrzucona, w związku z tym organ pierwszej instancji wydając decyzję wziął pod uwagę wyniki drugiej kontroli, która jest wiążąca dla stron postępowania. Ponadto, odnosząc się do podnoszonej przez producenta kwestii dotyczącej możliwości stwierdzenia przez inspektorów terenowych czy w roku poprzedzającym przeprowadzenie kontroli na działce rolnej była prowadzona działalność rolnicza, organ odwoławczy stwierdził, iż dokumentacja zdjęciowa stanowiąca załącznik do protokołu z czynności kontrolnych potwierdziła tezę o nie prowadzeniu na działkach rolnych działalności rolniczej w roku poprzedzającym kontrolę. M.C. wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia (...( do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W skardze zarzucał, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i nierzetelnie wyjaśnia postępowanie organu I instancji. Zdaniem skarżącego organ nie odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących wielkości posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego o powierzchni 270,40 ha nie zaś jak to przyjęto 319,23 ha. Organ pominął również wniosek dowodowy skarżącego o przesłuchanie świadków na okoliczność użytkowania gruntów rolnych oraz ich koszenia. Zadeklarował, że P.Z. oraz S.B. są gotowi w każdej chwili potwierdzić twierdzenia skarżącego. M.C. zakwestionował również wiarygodność ustaleń kontroli przeprowadzonej na jego gruntach w okresie zimowym, albowiem w jego ocenie charakterystyczne dla przyrostu traw jest ich znaczny przyrost po koszeniu i po roku stan traw jest znacznie większy. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Orz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.), który stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 30% lecz nie więcej niż 50 % powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Jeżeli różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną przekracza 50 % powierzchni stwierdzonej lub różnica ta wynosi ponad 20 % i wynika z nieścisłości popełnionych umyślnie, za dany rok nie przysługuje żadna płatność. Na producenta rolnego zostaje także nałożona sankcja w kwocie odpowiadającej różnicy między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Kwota ta będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent jest uprawniony z tytułu wniosków składanych przez niego podczas trzech lat kalendarzowych następujących po roku dokonania ustalenia. Powierzchnia zadeklarowana przez M.C. wynosiła 319,23 ha., natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu to 119,60 ha. Organ wskazał regułę matematyczną stanowiącą podstawę do dokonania obliczeń. Według tej reguły wynikającej z wyżej powołanego przepisu, procentową różnicę miedzy powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniki kontroli na miejscu wylicza się następująco: powierzchnia deklarowana - powierzchnia stwierdzona powierzchnia stwierdzona * 100 Odnosząc regułę do stanu faktycznego sprawy organ ustalił: 319.23 - 119.60 119,60 * 100 = 166,91 % Ponieważ procentowa różnica miedzy powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu wyniosła 166,91 % płatność nie została przyznana a nadto naliczono sankcje w okresie trzech lat kalendarzowych. Ze względu na fakt, iż wystąpiła różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną nie zostanie przyznana jednolita oraz uzupełniająca płatność obszarowa. Producent w złożonej skardze podnosił, iż wniosek rozpatrywany był do powierzchni 319,23 ha, a nie do powierzchni 270,40 ha. Organ drugiej instancji w odpowiedzi na postawiony zarzut wyjaśnił, iż producent złożył zmianę do wniosku, będącą ostateczną wersją wniosku, w której zadeklarował działki rolne o powierzchni 415,57 ha. Po odjęciu działek wykluczonych w wyniku kontroli na miejscu oraz działek wykluczonych w wyniku powstałego konfliktu krzyżowego, powierzchnia, co do której rozpatrywany był wniosek wyniosła 319,23 ha. Organ zwrócił nadto uwagę, że w skardze wniesionej przez M.C., stwierdził on jednoznacznie, iż wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa wynosi 270,40 ha. Tymczasem w ostatecznej wersji wniosku o przyznanie płatności zadeklarował działki rolne o powierzchni 415,57 ha . Organ wskazał również, że w złożonej skardze producent zarzuca mu, iż zignorował fakt przedstawienia przez świadków, którzy mieli potwierdzić użytkowanie przez niego działek, które wystąpiły w zaistniałym konflikcie krzyżowym. Odnosząc się do zarzutu wyjaśnił, iż producent wielokrotnie miał możliwość przedstawienia dowodów świadczących o użytkowaniu przez niego spornych działek. W dokumentacji dotyczącej sprawy obszarowej M.C. nie znajduje się żaden dokument, świadczący o złożonych przez producenta wyjaśnieniach lub dokument świadczący o obecności świadków, na których powołuje się producent w złożonej skardze. Natomiast, zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ trzykrotnie tj. dnia 10 października 2006r., 23 stycznia 2007r. oraz 23 marca 2007r. informował skarżącego o przysługującym mu prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania w tym prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W pierwszym przypadku producent zgłosił się w Biurze Powiatowym, zapoznał się z zebranym materiałem dowodowym, i nie wniósł co do przedstawionych mu materiałów oraz dowodów żadnych uwag. W pozostałych dwóch przypadkach producent nie stawił się w Biurze Powiatowym, nie przekazał za pośrednictwem poczty bądź osób trzecich żadnych materiałów, ani dowodów mogących mieć wpływ na przebieg postępowania. Reasumując powyższe, producent nie przedłożył żadnego dokumentu, ani innego dowodu poświadczającego fakt użytkowania działek rolnych uczestniczących w zaistniałym konflikcie krzyżowym. W odpowiedzi na podnoszoną przez producenta kwestię dotyczącą możliwości stwierdzenia przez inspektorów terenowych czy w roku poprzedzającym przeprowadzenie kontroli na działce rolnej była prowadzona działalność rolnicza organ odwoławczy stwierdza, iż dokumentacja zdjęciowa będąca załącznikiem do protokołu z czynności kontrolnych przedstawiająca zeschnięte łodygi roślin, jednoznacznie potwierdza przyjęta przez inspektorów terenowych tezę, że w roku poprzedzającym przeprowadzenie kontroli na działkach rolnych nie była prowadzona działalność rolnicza. Producent miał prawo do wniesienia uwag odnośnie przeprowadzonej kontroli na miejscu, ze swojego prawa jednak nie skorzystał, nie wniósł uwag, nie podniósł zarzutu, iż wyniki kontroli odbiegają od stanu faktycznego stwierdzonego na działkach rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób i w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w oparciu o którąkolwiek z podstaw prawnych wskazanych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określonej dalej jako P.p.s.a. Wobec treści skargi wyjaśnić trzeba na wstępie, że Sąd Administracyjny nie zastępuje właściwych organów w merytorycznym rozstrzyganiu spraw, gdyż jego rolą jest kontrola zgodności z prawem wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1- 7 i § 3 P.p.s.a. aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269). Kontrola ta jest sprawowana według stanu faktycznego sprawy istniejącego na dzień wydania decyzji ostatecznej oraz według stanu prawnego obowiązującego w tym dniu. Sąd zatem nie jest uprawniony do czynienia za organy administracji publicznej ustaleń faktycznych w sprawie. Z powyższych względów postępowanie dowodowe przed wojewódzkim sądem administracyjnym ustawodawca ograniczył do minimum, nie przewidując przesłuchania stron, świadków, a dając sądowi możliwość przeprowadzenia (art. 106 § 3 P.p.s.a), z urzędu lub na wniosek strony, dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie w sprawie o przyznanie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych wszczyna się na wniosek producenta rolnego o przyznanie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych złożony na formularzu udostępnionym przez Agencję na podstawie art. 3a ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004r. Nr 6 poz. 40 z późn.zm.). Wprawdzie w dacie zaskarżonej decyzji obowiązywała już ustawa nowa tj. ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35 poz. 217), jednakże do postępowań w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy dotychczasowe, a to z mocy art. 53 ust. 1 nowej ustawy. Okolicznością w sprawie bezsporną i przyznaną przez skarżącego było złożenie w dniu 15 maja 2006 r. wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych (22 działek) o łącznej powierzchni 157,96 ha. Następnie w dniu 31 maja 2006r. producent rolny złożył zmianę do wniosku, z której wynikało, że deklaruje do dopłat 39 działek rolnych położonych na 39 działkach ewidencyjnych o łącznej powierzchni 415,57 ha. Po dokonaniu przez organ kontroli wniosku oraz stwierdzeniu w nim błędów, producent rolny złożył w dniu 10 sierpnia 2006 r. korektę do wniosku. W świetle przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane "gruntami rolnymi" (art. 2 ust. 1). Natomiast warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (art. 2 ust. 2 ustawy). Ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (...) nie definiuje na potrzeby własne pojęcia "posiadania". Zasadne zatem wydaje się odwołanie się do prawnej definicji posiadania zawartej w kodeksie cywilnym. Posiadaczem rzeczy, zgodnie z art. 336 k.c., jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jest więc stanem faktycznym. Dla oceny, czy mamy do czynienia z posiadaniem nie ma znaczenia, czy stan ten jest zgodny z prawem. Najistotniejszą kwestią leżącą u podstaw sporu w niniejszej sprawie pomiędzy organami a skarżącym stało się ustalenie, czy M.C. w 2006 r. był posiadaczem zgłoszonych we wniosku o dopłaty działek, czy działki te kwalifikowały się do objęcia płatnościami, a w konsekwencji czy skarżący spełniał przesłanki uprawniające do otrzymania dopłat bezpośrednich do gruntów wskazanych we wniosku. Organy obu instancji trafnie ustaliły, że punktem wyjścia do ustalenia powierzchni zadeklarowanej stanowi wniosek M.C. z dnia 31 maja 2006 r. zmieniający pierwotny wniosek z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Zgodnie z tym wnioskiem powierzchnię zadeklarowaną stanowiły działki rolne o powierzchni 415,57 ha. Po odjęciu powierzchni działek wykluczonych w wyniku konfliktu krzyżowego oraz na podstawie przeprowadzonej kontroli na miejscu powierzchnia zadeklarowana wyniosła 319,23 ha. Zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w skardze, nie kwestionował on w toku postępowania o przyznanie płatności wyników kontroli na miejscu jak również ustaleń konfliktu krzyżowego. Nie wykazał w żaden sposób, że był posiadaczem gruntów użytkowanych przez pozostałych uczestników konfliktu krzyżowego, nie wniósł również wiarygodnych dowodów na okoliczność wykluczenia z dopłat działek AA,AD,T,Y, Ż opatrzonych kodem DR18 czy DR 4 (działka oznaczona symbolem J). Jednym z celów Unii Europejskiej jest prowadzenie tzw. Wspólnej Polityki Rolnej określonej w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System płatności bezpośrednich, będący wyrazem Wspólnoty Polityki Rolnej Unii jest jednym z rodzajów wsparcia finansowego rolników i ma na celu zapewnienie wspólnej organizacji rynków rolnych i rozwoju wsi. System ten uregulowany jest zarówno w przepisach prawa wspólnego jak i krajowego. Ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru z dnia 18 grudnia 2003r. określa między innymi warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, aczkolwiek trybu postępowania w tym przedmiocie nie reguluje kompleksowo, co trafnie zauważył skarżący. Z okoliczności tej nie wynika, że w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosować należy wyłącznie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Mieć trzeba bowiem na uwadze cały system prawa (unijnego i krajowego) regulujący zasady postępowania w zakresie rozpatrywania wniosków o dopłaty bezpośrednie dla rolników. W ocenie Sądu, analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że regulacja celu i sposobu przeprowadzenia kontroli zawarta w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących reguły gromadzenia dowodów i realizujących zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Skoro bowiem zasady przeprowadzenia kontroli są uregulowane w przepisach prawa unijnego, to przepisy te, w myśl art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, w niniejszej sprawie korzystają z prawa pierwszeństwa stosowania. Zgodnie z art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia, Jest to logiczne, skoro kontrola gospodarstwa producenta ma wyjaśnić, czy odpowiadają rzeczywistości deklarowane we wniosku o dopłaty - powierzchnia upraw, rodzaj tych upraw, a także ich stan oceniany z punktu widzenia utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska, co jest możliwe do niekontrowersyjnego ustalenia tylko w przypadku kontroli wcześniej niezapowiedzianej. Z tego względu omawiany przepis zezwala organowi (pozostawiając to w granicach uznania tego organu) na zawiadomienie producenta o planowanej kontroli, ale nie wcześniej niż na 48 godzin przed terminem i tylko wówczas, gdy nie zagraża to celowi kontroli. W niniejszej sprawie skarżący był zawiadamiany o terminach kontroli lecz w nich nie uczestniczył. Tak więc, przy takim rozumieniu celu i istoty omawianej kontroli, jakie zostało wyżej zaprezentowane, stwierdzić trzeba, że nie naruszono w niniejszej sprawie przepisów postępowania przyjmując, że kontrola przeprowadzona pod nieobecność strony była dopuszczalna i zgodna z prawem. Zgodnie z art. 28 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 rolnik może w raporcie z kontroli zaznaczyć swoją obecność składając swój podpis, ale nie ma obowiązku tego uczynić. Zarówno odmowa złożenia podpisu przez rolnika obecnego przy kontroli, jak też jego nieobecność pozostaje bez wpływu na ważność raportu. Prawo producenta jako strony postępowania jest w tym wypadku chronione poprzez przekazanie mu kopii raportu bezpośrednio, gdy jest obecny na miejscu albo poprzez przesłanie pocztą kopii raportu, gdy producent nie jest obecny przy kontroli. W tym drugim przypadku rozporządzenie gwarantuje producentowi możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Ten tryb postępowania mieści się w istocie zasady określonej w art. 10 § 1 kpa, stanowi bowiem przejaw zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania i umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że kontrola ma stwierdzić jaki jest stan faktyczny, a nie jakie są jego przyczyny. Postępowanie administracyjne mające rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku jest bowiem prowadzone przez właściwe organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a nie przez jednostki kontrolne. O przyczynach zaniedbań i rozbieżności miedzy stanem zadeklarowanym we wniosku a ujawnionym w wyniku kontroli na miejscu może zatem rozważać właściwy organ, jeśli strona, w okresie poprzedzającym kontrolę, zawiadomi ten organ o okolicznościach od niej niezależnych, a uniemożliwiających jej wywiązanie się ze zobowiązania utrzymania zadeklarowanych gruntów w dobrej kulturze rolnej. Nie ma wątpliwości, że skarżący takich przeszkód organowi decyzyjnemu po złożeniu wniosku, a przed dniem kontroli nie zgłaszał, a zatem nie wystąpiły przesłanki uzasadniające badanie przez organ przyczyn mogących ekskulpować M.C. Sama deklaracja skarżącego, że łąki poddane kontroli zostały wykoszone jest niewystarczająca do przyjęcia, że czynności te faktycznie miały miejsce. Przeprowadzenie kontroli w okresie zimowym nie uniemożliwia wbrew twierdzeniu skarżącego, przeprowadzenia kontroli w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, czy producent rolny wykonywał jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne na gruncie, czy też ich zaniechał. Jak już zostało to na wstępie niniejszych motywów zasygnalizowane, dopłaty bezpośrednie stanowiąc formę wsparcia produktów rolnych mają na celu podnoszenie poziomu wsi i gospodarowania na obszarach wiejskich. Oczywiste jest zatem, że przepisy prawa regulujące kwestie tych dopłat określają nie tylko uprawnienie do dopłaty, ale także odpowiadające mu obowiązki producenta rolnego. Zasadniczym obowiązkiem podmiotu uprawnionego ubiegającego się o dopłaty jest takie gospodarowanie aby zgłoszone do dopłat grunty utrzymane były w stanie gwarantującym prawidłową gospodarkę. System monitorowania i kontroli składanych wniosków jest jednym ze środków prowadzących do osiągnięcia tego celu. Chodzi bowiem o to, aby rolnicy deklarowali we wniosku o przyznanie dopłat grunty zgodnie ze stanem faktycznym, co do ich powierzchni, rodzaju uprawy oraz jej stanu, tzn. by deklarowali grunty już utrzymane w dobrej kulturze rolnej i aby grunty te utrzymywali w takiej kulturze przy uwzględnieniu wymagań ochrony środowiska, w dalszym ciągu. Omawiana ustawa nie przewiduje bowiem dopłat z tytułu samego faktu posiadania gruntu rolnego. Zdaniem Sądu, ocena dowodów dokonana przez organ II instancji, aczkolwiek obarczona pewnymi mankamentami, jednak nie narusza prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenia faktyczne poczynione zaskarżoną decyzją znajdują pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowy i stanowią jego logiczną konsekwencję. Nie zachodzi, zdaniem Sądu, potrzeba powtarzania treści przepisów jak też sposobu obliczeń prowadzących do ustalenia procentowo wyrażonej wielkości niezgodności między stanem zadeklarowanym we wniosku a stanem rzeczywistym gruntów oraz związanego z tym ustaleniem obliczenia wysokości sankcji trzyletnich z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i Jednolitej Płatności Uzupełniającej, skoro uczynił to organ w sposób precyzyjny, klarowny i prawidłowy zarówno z punktu widzenia materialnoprawnego, jak i pod względem rachunkowym. Z powyższych względów należało skargę uznać za niezasadną i ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.