II SA/Sz 940/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. ,nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [..] r. Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., powołując się na upoważnienie Prezydenta tego miasta, postanowieniem z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 Kpa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożonego w dniu 8 września 2008r. przez M. B. do czasu "przyznania tytułu prawnego do zajmowanego obecnie lokalu". Postanowienie to nie zawiera uzasadnienia. M. B. wniosła zażalenie na to postanowienie wyjaśniając, że z powodu bezrobocia i złego stanu zdrowia nie ma pieniędzy, utrzymuje się z żebractwa, zasiłek okresowy przeznacza na pokrycie czynszu za mieszkanie do którego nie posiada tytułu prawnego. Dlatego złożyła w Sądzie Rejonowym w S. w dniu 17 stycznia 2008r. pozew o pozbawienie tytułu prawnego do lokalu osoby posiadającej ten tytuł, lecz od lat w nim nie zamieszkującej. Według żalącej się, zawieszenie postępowania w sprawie jest błędem, ponieważ pozew, który złożyła w Sądzie nie dotyczy przyznania jej tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, lecz dotyczy pozbawienia tego tytułu osoby o nazwisku R. P.. Nadto strona wskazała, że istnieją podstawy do przyznania jej dodatku mieszkaniowego, bowiem opłaca czynsz za lokal zajmowany bez tytułu prawnego oraz oczekuje na przydział lokalu socjalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144, w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia, - utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 97 § 4 Kpa, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracji państwowej zawiesza postępowanie i uznało za bezsporne, że ustalenie czy M. B. posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego jest zagadnieniem wstępnym. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił komu, zgodnie z art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przysługuje dodatek, po czym ustalił, że strona tytułu prawnego do lokalu, w którym zamieszkuje nie posiada, a tytuł ten posiada dotychczasowy najemca R. P.. Według organu powyższe okoliczności oraz fakt, że w Sądzie Rejonowym w S. toczy się sprawa dotycząca pozbawienia najemcy tytułu prawnego do tego lokalu dowodzą, że zawieszenie przez organ postępowania w sprawie przyznania M. B. dodatku mieszkaniowego jest prawidłowe. M. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podniosła, że czuje się skrzywdzoną postanowieniem o zawieszeniu postępowania w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego, oraz że jest to "czyn a społeczny i merytorycznie nieuzasadniony". Skarżąca swoją argumentację oparła na przekonaniu o należnym jej dodatku mieszkaniowym z tytułu oczekiwania na przydział lokalu socjalnego z jednoczesnym faktem zamieszkiwania bez tytułu prawnego do obecnie zajmowanego lokalu i ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tego lokalu. Dla poparcia tej argumentacji strona do skargi załączyła dowody w postaci pism i zaświadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, chociaż tylko nieliczne zawarte w niej zarzuty i argumenty są trafne. Na wstępie jednak wyjaśnić trzeba skarżącej, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję lub postanowienie nie powoduje przeniesienia procesu decyzyjnego z organu administracji publicznej, właściwego dla rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, na sąd. Sąd administracyjny nie ma bowiem kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych wywołanych podaniem strony. Rola Sądu polega, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) na kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. W toku tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do wychodzenia poza granice przedmiotowe wynikające z zaskarżonego aktu. Oznacza to, że jeśli – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – skarga do Sądu dotyczy postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego – to przedmiotem analizy sądowej nie może być kwestia spełnienia samego prawa do dodatku mieszkaniowego. Wbrew bowiem przekonaniu strony, wynikającemu z treści skargi, postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym zapadłym w toku postępowania (art. 123 Kpa), a nie merytorycznym kończącym postępowanie. Należy podkreślić ponadto, że skarżąca pozostaje w błędzie twierdząc, że zaskarżonym postanowieniem zawieszono jej prawo do dodatku mieszkaniowego. Zawieszenie prawa oznacza czasowe wstrzymanie realizacji jakiegoś prawa, które zostało wcześniej przyznane. W sprawie z wniosku M. B. nie wydano jeszcze rozstrzygającej decyzji merytorycznej. Skarżąca zatem nie nabyła jeszcze prawa do dodatku mieszkaniowego, a wobec tego prawo to nie mogło ulec zawieszeniu. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest natomiast zawieszenie postępowania administracyjnego, wszczętego na skutek złożonego przez stronę wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Tak więc sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia ograniczała się wyłączenie do zbadania czy postanowienie to odpowiada przepisowi art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wskazanemu w podstawie prawnej jego podjęcia. Z wyżej przytoczonych względów zarówno argumenty skargi jak i naprowadzone dowody dotyczące okoliczności, które zdaniem M. B. wskazują na spełnienie przez nią przesłanek ustawowych do uzyskania dodatku mieszkaniowego były bezprzedmiotowe dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Kodeks postępowania administracyjnego wskazuje w art. 97 § 1 tzw. obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, zaś w art. 98 § 1 Kpa daje ku temu podstawę fakultatywną. Jak wynika to z akt administracyjnych, organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, a więc uznał, że w sprawie zaistniało zagadnienie prejudycjalne (wstępne) obligujące organ do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ustawa nie definiuje pojęcia zagadnienia wstępnego pozostawiając jego wyjaśnienie każdorazowo organowi procesowemu, co nie oznacza uprawnienia do oceny dowolnej, niekorespondującej ze stanem faktycznym zaistniałym w konkretnej sprawie i prawnym. W myśl art. 101 § 3 Kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie, a zatem postanowienie takie w jego uzasadnieniu powinno wyjaśniać jaką kwestię i dlaczego organ uznał za zagadnie prejudycjalne. Tymczasem organ I instancji, czego nie dostrzegło Kolegium, z naruszeniem art. 124 § 1 Kpa, w swym postanowieniu nie zawarł uzasadnienia. Organ odwoławczy, jak wynika to natomiast z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, niezbyt wnikliwie zbadał sprawę, bowiem z treści odpisu pozwu złożonego przez skarżącą wynika, że załatwienie przez sąd powszechny sprawy zainicjowanej tym pozwem niczego nie zmieni w zakresie tytułu prawnego M. B. do lokalu mieszkalnego zajmowanego przez nią w momencie składnia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Skarżąca od początku postępowania jednoznacznie twierdziła, że nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu oraz już w zażaleniu na postanowienie organu I instancji trafnie wywiodła, że wniesienie do sądu pozwu o pozbawienie tytułu prawnego do lokalu osoby posiadającej ten tytuł nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Dlatego zupełnie niezrozumiałe jest, a przede wszystkim jest sprzeczne z okolicznościami stanu faktycznego sprawy, stanowisko Kolegium, że w sprawie zagadnieniem wstępnym jest ustalenie czy skarżąca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiło takie zagadnienie albowiem w ogóle nie istnieje w tej kwestii jakakolwiek wątpliwość. Z samego oświadczenia strony wynika, że tytułu tego nie posiada. M. B. swój wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego jak wynika to, z jej oświadczenia z dnia 8 września 2008r, oraz z zażalenia i skargi oparła na okoliczności wskazanej w art. 2 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a zatem kwestią spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie powinien był zająć się organ I instancji, skoro wskazany przepis przewiduje, że prawo do dodatku mieszkaniowego mają również osoby nie posiadające tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, o ile oczekują na przysługując im lokal zamienny lub socjalny, o ile oczywiście spełniają pozostałe warunki wskazane w ustawie. Reasumując, w niniejszej sprawie nie zaistniała okoliczność mająca postać zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 p 1 pkt 4 Kpa. Organ I instancji orzekł z naruszeniem ar. 97 § 1 pkt 4 i art. 124 § 1 Kpa, a organ odwoławczy utrzymując w mocy to wadliwe postanowienie ponadto naruszył art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W tym stanie rzeczy należało uwzględnić skargę i orzec stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. 3 w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).