II SA/Sz 940/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./, Sędzia NSA Danuta Strzelecka – Kuligowska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 50 ust. 1, art. 52 ust 3 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Spółki A. od decyzji Burmistrza z dnia [...] r., [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na części działki nr [...], w [...], gm. [...] - uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podano, że Burmistrz jako przyczynę odmowy ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na części działki nr [...], wskazał na ponowne uwzględnienie protestu rady sołeckiej miejscowości [...]. W odwołaniu Spółka A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem inwestora, albowiem dotychczasowe działania wskazują, że gmina nie zamierza w tej sprawie zmienić stanowiska. Skarżąca podniosła, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 50 ust. 1 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 i 107 kpa. Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że odwołanie jest zasadne, ponieważ przesłanka odmowy wydania decyzji ustalającej wskazuje na notoryczną ignorancję i arogancję prawną organu I instancji. Burmistrz pomimo uchylenia poprzedniej decyzji w tej samej sprawie ponownie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym przytoczył identyczną przesłankę odmowy uwzględnienia żądania inwestora w postaci protestu rady sołeckiej w [...]. Żaden z przepisów prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co wskazano w treści poprzedniej decyzji organu odwoławczego nie wymaga zgody osoby trzeciej na uzyskanie decyzji lokalizacyjnej dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Powołanie się zatem przez organ I instancji na wskazaną okoliczność faktyczną stanowi rażące naruszenie art. 50 ust. l i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 kpa. Zgodnie art. 52 ust. 3 cyt. ustawy "nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków". Zgoda mieszkańców [...] jest takim warunkiem. Poza tym sołtys [...] nie jest stroną postępowania w związku z powyższym kierowanie do niego decyzji jest naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownego postępowania Burmistrz winien rozpoznać wniosek inwestora jedynie w oparciu o przesłanki prawne. Dalsze uporczywe naruszanie prawa spowoduje skorzystanie przez Kolegium z trybu czynności zleconych - art. 136 kpa. Niezależnie od powyższego Kolegium rozważy zawiadomienie Wojewody o podjęcie czynności nadzorczych mających na celu doprowadzenie do przestrzegania prawa przez organy gminy [...]. Odnosząc się do żądania skarżącej o wydanie decyzji reformatoryjnej, organ odwoławczy stwierdził, że w aktualnym stanie dowodowym sprawy nie znajduje przesłanek do wydania takiego orzeczenia. Rola organu odwoławczego nie polega na zastępowaniu organu I instancji do wydawania decyzji, a w chwili obecnej wydanie takiej decyzji czyniłoby z organu odwoławczego w istocie organ I instancji. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka A., wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżąca zarzuciła, że została wydana z naruszeniem prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, mimo że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa. Zdaniem skarżącej zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być podjęta w innych przypadkach (np. wyrok NSA z dnia [...] r., [...], LexPolonica nr [...]; wyrok NSA z dnia [...] r., [...], LexPolonica nr [...]). Wykładnia ta jest wyrazem stanowiska, zgodnie z którym przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy powinna być stosowana tylko wyjątkowo, w warunkach ściśle określonych w tym przepisie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może więc nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (wyrok NSA z dnia [...] r., II OSK [...], LexPolonica nr [...]). Artykuł 138 § 2 kpa nie może być interpretowany rozszerzająco i nadużywany z pominięciem rozważenia możliwości działania organu odwoławczego w ramach art. 136 kpa (wyrok NSA z dnia [...] r., [...], LexPolonica nr [...] oraz wyrok NSA z dnia [...] r., [...], LexPolonica nr [...]). Stanowisko to jest przyjmowane również przez tutejszy Sąd Administracyjny (np. wyrok NSA-OZ z dnia [...] r., [...], LexPolonica nr [...]). Uchylając się od wydania w sprawie decyzji o charakterze reformatoryjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż w aktualnym stanie dowodowym nie znajduje przesłanek do wydania takiego orzeczenia. Kolegium nie wykazało jednak, w jakim zakresie należy jeszcze w sprawie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dlaczego uzasadnia to zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 kpa. W świetle tego przepisu niejasne jest też stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż rola organu odwoławczego nie polega na zastępowaniu organu I instancji w wydawaniu decyzji, a "w chwili obecnej wydanie takiej decyzji czyniłoby z organu odwoławczego w istocie organ I instancji". Strona skarżąca podniosła nadto, że zarówno organy I i II instancji, w istocie uchylają się od wydania w sprawie rozstrzygnięcia opartego o obowiązujące normy prawne. Zachowanie takie nie tylko narusza konstytucyjne i ustawowe obowiązki organów władzy publicznej, ale również ogranicza skarżącą w wolności działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał zasadność odwołania złożonego przez inwestora wskazując, że "(...) przesłanka odmowy wydania decyzji ustalającej wskazuje na notoryczną ignorancję i arogancję prawną organu I instancji". W związku z tym organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał Burmistrzowi rozpoznanie wniosku inwestora jedynie w oparciu o przesłanki prawne. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w aktualnym stanie dowodowym nie znajduje przesłanek do wydania orzeczenia o charakterze reformatoryjnym, a ponadto "Rola organu odwoławczego nie polega bowiem na zastępowaniu organu I instancji do wydawania decyzji, a w chwili obecnej wydanie takiej decyzji czyniłoby z organu odwoławczego w istocie organ I instancji". Ze stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Zasadnie zarzuca strona skarżąca, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa, jest zgodnie z wolą ustawodawcy, uzależnione od stwierdzenia przez ten organ, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Poza tym przekazując sprawę organ II instancji może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść art. 138 kpa pozwala więc stwierdzić, że wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem, a nie regułą, ponieważ ustawa stanowi, że uchylając zaskarżoną decyzję w całości lub w części organ odwoławczy orzeka co do istoty sprawy – wydaje zatem decyzję reformatoryjną – bądź umarza postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazując na "aktualny stan dowodowy sprawy", całkowicie pominął treść materiału procesowego zebranego w sprawie. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem m.in. nie tylko projekt decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, ale również decyzja o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji z dnia [...] r., która nie weszła jednak do obrotu prawnego. Przygotowanie tej decyzji poprzedziły uzgodnienia (pozytywne), przewidziane w obowiązujących przepisach. Zatem stwierdzenie organu odwoławczego o aktualnym stanie dowodowym sprawy, jako przeszkodzie w rozpoznaniu sprawy, nie ma żadnego uzasadnienia. W tej sytuacji organ odwoławczy mógł zastosować art. 136 kpa i uzupełnić postępowanie dowodowe lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Nie znajduje również uzasadnienia stwierdzenie organu odwoławczego o "zastępowaniu organu I instancji do wydawania decyzji", ponieważ istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (wyrok NSA z 22 III 1996 r. SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) i organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, ze ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i odnieść się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Należy zatem, przyznać rację stronie skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji w istocie uchylił się od rozpoznania sprawy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.