II SA/Sz 940/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Alicja Polańska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. D. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej "k.p.a.") w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 - dalej "u.p.z.p."), po rozpoznaniu wniosku M. D. z dnia [...] stycznia 2019 r., odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji - legalizacja samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy: budynku rekreacji wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obr. P. gm. B. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego, wynikającą z przepisów odrębnych. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono obszar analizowany na kopii aktualnej mapy ewidencyjnej, będącej załącznikiem do analizy. Front działki wnioskowanej do zabudowy znajduje się od strony północnej działki, bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] i wynosi około 16 m. Granice obszaru analizowanego zakreślono w odległości 48 m, tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wyznaczony obszar analizowany obejmuje urbanistyczną całość. Organ I instancji w oparciu o przeprowadzoną analizę wskazał, że żadna działka sąsiednia znajdująca się w obszarze analizy i dostępna jednocześnie z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana legalnie budynkiem. Brak jakiejkolwiek legalnej zabudowy uniemożliwia określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wszystkie ujawnione i widniejące w obszarze analizowanym budynki są samowolami budowlanymi. Dowód na to stanowią postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Oznacza to, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Natomiast, według organu I instancji, ziściły się warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 u.p.z.p. Dalej Wójt podkreślił, że teren działki nr [...] znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu "K. Pas Nadmorski", a zatem zastosowanie znajdują zakazy wynikającej z § 3 uchwały Sejmiku Województwa Z. nr [...] z dnia 15 września 2009 r. Poza tym działka położona jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat (tzw. woda 1%), wyznaczonym w "Studium ochrony przeciwpowodziowej", sporządzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S.. W związku z powyższym przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody wodnoprawnej, która zgodnie z art. 388 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne musi nastąpić przed uzyskaniem decyzji wydawanych na podstawie przepisów u.p.z.p. Inwestor nie uzyskał takiej zgody i wobec tego niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. D. wskazując, że wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 - 64 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 - dalej jako "rozporządzenie"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że organ I instancji dopełnił wszystkich czynności procesowych wymaganych przepisami prawa. Akta sprawy zawierają sporządzoną w trybie art. 53 ust. 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem. W treści tego opracowania zawarto również sporządzoną na podstawie przepisów rozporządzenia analizę urbanistyczno-architektoniczną wyznaczonego wokół przedmiotowej działki obszaru tzw. dobrego sąsiedztwa. Dla dokonania analizy wyznaczono 48-metrowy obszar wokół działki nr [...], co spełnia wymóg § 3 ust. 2 rozporządzenia jako trzykrotność 16-metrowej szerokości frontowej działki. Organ II instancji ustalił, że przedmiotowa działka położona jest w kompleksie działek powstałych po podziale działki nr [...], o powierzchniach od 0,02 ha do 0,09 ha, który to kompleks od strony północnej ograniczony jest pasem drogi gminnej (działka nr [...] skomunikowana z działką nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną), zaś z pozostałych stron ograniczony jest użytkami rolnymi: działki nr [...], [...], [...]. Przy czym obszar urbanistyczny powstały z podziału działki nr [...] stanowi odrębny kontekst względem podobnej przestrzeni urbanistycznej znajdującej się w kierunku północnym od drogi gminnej (działka nr [...]). W wyznaczonym do analizy obszarze, na żadnej z działek nie ma legalnej zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie dla zabudowy działki nr [...]. Istniejące w tym samym obszarze obiekty o tożsamej funkcji, co na działce nr [...] stanowią samowolę budowlaną, gdyż zostały zrealizowane bez wymaganego prawem zgłoszenia. Według Kolegium brak w sąsiedztwie legalnej zabudowy na istniejących tam działkach, nie może stanowić odniesienia, czyli tzw. dobrego sąsiedztwa, dla zabudowy działki nr [...]. Organ mając na uwadze, że na wskazywanej przez stronę skarżącą działce [...] Br-PsIV znajduje się budynek mieszkalny, a na działce nr [...] Br-PsIV znajduje się budynek gospodarczy podniósł, że są to odrębne kategorie budynków od budynku rekreacji indywidualnej, czego dowodzi choćby zestawienie przepisów art. 29 ust. 1 pkt la, pkt 2 oraz pkt 2a Prawa budowlanego. Również zabudowa mieszkalna wolnostojąca na działce nr [...], nie może być odniesieniem dla zabudowy rekreacji indywidualnej, ze względu na odmienność funkcji. Nadto zabudowa działek [...], [...] i [...] znajduje się poza obszarem analizowanym, zakreślonym wokół działki nr [...]. Podsumowując Kolegium podkreśliło, że wnioskowana zabudowa nie spełnia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na brak w sąsiedztwie działek z legalną zabudową mogącą stanowić dobre sąsiedztwo dla zabudowy działki nr [...]. Z tego też względu nie ma podstaw prawnych do ustalenia w drodze decyzji wnioskowanych warunków zabudowy dla zrealizowanego obiektu o funkcji rekreacji indywidualnej. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana o w pełni zgromadzony materiał dowodowy i spełnia wymogi art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji bardzo szczegółowo opisano przesłanki jej wydania oraz wskazano, które z przepisów zostały naruszone. M. D., działając przez radcę prawnego, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jak i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W skardze decyzji tej zarzucił naruszenie: 1) art. 60 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach nie zostały spełnione, 2) art. 60 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez sprzeczne z tymi przepisami określenie granic obszaru analizowanego, co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr [...], 3) art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji polegające na naruszeniu zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, przejawiające się w niniejszej sprawie wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla właścicieli działek nr: [...], [...], [...], zaś odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla skarżącej, pomimo że wszystkie te działki zlokalizowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w obszarze chronionego krajobrazu "K. Pas Nadmorski", 4) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz niezbadanie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr [...], co nie pozwoliło na ustalenie wszelkich okoliczności dla podjęcia prawidłowej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oraz pominięcie załączonych do akt sprawy dokumentów, 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Wójta z dnia [...] maja 2019 r. była błędna i powinna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że decyzje te naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), a także przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego daje rozporządzeniem). Przypomnienia również wymaga, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło ustalenia na rzecz M. D. warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy budynku rekreacji wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb P., gmina B.. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie w oparciu o powołane wyżej przepisy o zgodności zamierzonej lub zrealizowanej i poddanej procedurze legalizacyjnej inwestycji z tymi przepisami. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy orzekające w niej organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, co do sposobu zagospodarowania działek gruntu w obszarze analizowanym oraz, czy w oparciu o sporządzoną analizę dopuszczalne jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Rozstrzygnięciu powyższej kwestii z założenia prawodawcy ma służyć analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, z treści analizy wynika, że jej obszar został wyznaczony wokół działki [...], zachowując przy tym zasadę minimalnego zakresu, tj. większego niż trzykrotność frontu działki, który wynosi 22 m oraz spełniając kolejny warunek minimalnego zakresu terenu wokół inwestycji. Z kolei z treści decyzji wynika, że front działki ma 16 metrów a granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. 48 m, to jest w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. W myśl § 9 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Skoro podstawę wydania decyzji stanową część tekstowa i graficzna analizy, stanowiącej jednocześnie załącznik do decyzji i będąca jej integralną częścią, to decyzja nie może zawierać istotnych rozbieżności z załącznikiem tekstowym, natomiast załącznik graficzny musi spełniać wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Tych wymogów nie spełnia ani decyzja organu I instancji, ani decyzja organu II instancji jak również załącznik graficzny do analizy. Z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Skoro front działki we analizy na 22 metry, to trzykrotność frontu wynosi 66 metrów. Nie wiadomo skąd organ I i II instancji przyjęły jako front działki 16 metrów uznając jednocześnie, że 48 metrów, jako trzykrotność frontu działki, stanowi o prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Ustalenia te świadczą nie tylko o wyjątkowo aroganckim potraktowaniu wnioskodawcy, ale również ewidentnie naruszają obowiązujące przepisy prawa. Na podstawie nieprawidłowo sporządzonej analizy organ nie ma prawa wydawać decyzji czy to ustalającej warunki zabudowy, czy też odmawiającej ich ustalenia. Do nieprawidłowości w wydawaniu decyzji należy również zaliczyć niewłaściwy załącznik graficzny, tj. mapę w skali 1:2000 zamiast – jak to wynika z art. 52 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - załącznik sporządzony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Mapa, która stanowi załącznik do decyzji nr [...] Wójta Gminy B. jest mapą właściwą dla inwestycji liniowych (w skali 1:2000), a wniosek skarżącego przecież takiej inwestycji nie dotyczy. Organ odwoławczy wskazanych wyżej nieprawidłowości nie wyeliminował, a wręcz bezkrytycznie i bezrefleksyjnie powtórzył wadliwie ustalony stan faktyczny wynikający z decyzji organu I instancji. Podsumowując, względu na wskazane wyżej wady zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej, które powodują, że decyzje te co do zasady nie poddają się kontroli sądu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 tej ustawy, należało uchylić decyzje organów obu instancji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.