II SA/Sz 941/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 14 maja 2010 r., Nr[...] , wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał J.B-Z rozbiórkę elementów budynku usługowego tj. ściany tylnej i bocznej parteru oraz fundamentów, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na działce nr [...] w [...] znajdował się murowany parterowy dom wybudowany przed rokiem 1945, o wymiarach [...] m i wysokości [..] m z dobudowaną toaletą o wymiarach [...] m. Właścicielka tej nieruchomości J.B.-.Z w dniu 2 września 2009 r. uzyskała pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego znajdującego się na działce nr [...] . Podczas kontroli w dniu 19 listopada 2009 r. stwierdzono, że inwestor rozebrał budynek wraz z fundamentami, wylał nowe fundamenty i wymurował ścianę tylną i boczną parteru nowego budynku z bloczków z betonu komórkowego. Wobec tego organ I instancji uznał, że budowa całkiem nowego budynku jest ewidentną samowolą budowlaną niezgodną z decyzją o warunkach zabudowy. Rozebranie istniejącego na granicy działek budynku spowodowało, że nowy budynek może być usytuowany przy granicy działek tak jak poprzedni, tylko i wyłącznie po uzyskaniu nowej decyzji o warunkach zabudowy. W celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem rozpoczętej budowy organ I instancji postanowieniem z dnia 8 grudnia 2009 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi dostarczenie, w zakreślonym terminie, określonych dokumentów, czego inwestor nie uczynił. W związku z tym konieczne było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu. W odwołaniu od tej decyzji J.B.-Z podniosła, że podczas prowadzenia robót budowlanych okazało się, iż niektóre elementy konstrukcji budynku znajdują się w gorszym stanie niż pierwotnie zakładano. Elementy te, jak ściany i fundamenty wymagały wzmocnienia bądź wymiany. W celu kontynuowania dalszych prac budowlanych, oraz aby nie dopuścić do katastrofy budowlanej, należało wykonać wzmocnienia i wymienić niektóre elementy konstrukcyjne budynku. Taką sytuację i podjęte w jej następstwie działania inwestora zakładała ekspertyza techniczna będąca częścią dokumentacji budowlanej złożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 6 lipca 2009 r. W ekspertyzie tej dopuszczono sytuację, w której elementy budynku w przypadku stwierdzenia ich złego stanu technicznego w trakcie robót budowlanych, będą musiały zostać wymienione. Dlatego też można uznać, że roboty budowlane w trakcie których powstały nowe fundamenty ścian na miejsce istniejących przed rozbiórką mogą być zakwalifikowane jako remont. Remont w świetle ustawy Prawo budowlane to wykonywanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszczalne jest stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. A roboty budowlane polegające na remoncie, stosowanie do art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie wymagają pozwolenia na budowę. Oznacza to, że opisane wyżej roboty budowlane nie są samowolą budowlaną ani nie prowadzą do powstania całkiem nowego budynku. Wszystkie parametry remontowanych elementów konstrukcji budynku spełniają ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Działania inwestora, w najgorszym przypadku, mogą zostać zakwalifikowane jako odstępstwo od wydanego pozwolenia na budowę skutkujące wykonaniem i przedłożeniem przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] decyzją z dnia 19 sierpnia 2010 r., Nr[...] , uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego II instancji podał, że [...] decyzją nr [..] z dnia 2 września 2009r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.B-Z pozwolenia na realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i przebudowie budynku usługowego na działce nr [...] w [...] . Zatwierdzony decyzją projekt budowlany przewiduje częściową rozbiórkę istniejącego obiektu (dachu, ścian wewnętrznych i ściany zewnętrznej frontowej). W ekspertyzie o stanie technicznym budynku i jego poszczególnych elementach budowlanych w kontekście zamierzonej przebudowy, stanowiącej część projektu budowlanego, dopuszczono sytuację rozbiórki pozostałych ścian. W pkt 4.3.3 opracowania napisano "Fragmenty ścian znajdujące się w niezadowalającym stanie technicznym należy przemurować". Budynek objęty rozbudową i nadbudową zlokalizowany jest w narożniku działki nr [...] , z dwiema ścianami usytuowanymi na granicy nieruchomości z działkami nr [...] i [...] . W trakcie kontroli w dniu 19 listopada 2009 r. organ I instancji stwierdził, że inwestor rozebrał przedmiotowy budynek w całości wraz z fundamentami i wykonał nowe fundamenty, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wymurował dwie ściany parteru projektowanego obiektu. Fakt ten potwierdził, obecny podczas kontroli, kierownik budowy, nie wnosząc uwag. Ponadto, w dzienniku budowy wydanym inwestorowi, w dniu 9 października 2009 r. kierownik budowy odnotował "Istniejący stan otwartych ścian nośnych w granicy nieruchomości stwarza zagrożenie życia ludzi i mienia. Stan konstrukcyjny ścian nie gwarantuje poprawności i nie daje pewności powtórnego ich wykorzystania". W dniu 14 października 2009 r. w dzienniku budowy odnotowano "Rozebrano w całości budynek gospodarczy". W świetle powyższych ustaleń, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] , zakres prac budowlanych wykonanych przez inwestora nieznacznie odbiega od zakresu ujętego w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Samowolnie dokonano rozbiórki ław fundamentowych (pod trzema ścianami zewnętrznymi istniejącego budynku usługowego) i wykonano w tym miejscu nowe ławy. Prac tych nie można uznać za budowę obiektu budowlanego, zatem nie może znaleźć zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, który odnosi się do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Prac tych nie można także traktować jako remontu, jak wskazuje inwestor. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. W sytuacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, innych niż budowa obiektu lub jego części, zastosowanie mają przepisy art. [...] ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [..] na decyzję wydaną w II instancji wniosło [...] SA z siedzibą w [...] , żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, oraz naruszenie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że przepis ten nie dotyczy samowoli budowlanej jakiej dopuściła się J.B.-Z.. [...] wskazało, że pozwolenie na budowę obejmowało tylko rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego, a inwestor zamiast rozbudowy i nadbudowy rozebrał cały budynek, wylał nowe fundamenty i wybudował z elementów betonowych tylną i boczną ścianę praktycznie nowego budynku. Tymczasem zarówno decyzja o warunkach zabudowy jaki i pozwolenie na budowę upoważniały inwestora wyłącznie do robót obejmujących rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego. Rozbudowa bądź nadbudowa jest zmianą, powiększeniem parametrów, istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy też zwiększenie powierzchni zabudowy. W tak rozumianym pojęciu rozbudowy i nadbudowy zakres prac wykonanych na działce nr [...] nie mieści się. Burzenia ścian, likwidacji ław fundamentowych i wznoszenia w ich miejsce nowych konstrukcji budowlanych nie można potraktować jako synonimu rozbudowy albo nadbudowy. Zatem stanowisko organu odwoławczego, że inwestor tylko nieznacznie odstąpił od wydanych wcześniej decyzji, jest całkowicie nieuzasadnione. Decyzje te uprawniały bowiem wyłącznie do nadbudowy i rozbudowy, a działanie inwestora polegające na wznoszeniu nowego obiektu budowlanego, jest rażącą samowolą budowlaną i obliguje organ do zastosowania procedury przewidzianej art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli natomiast w trakcie realizacji inwestycji wystąpiły przesłanki powodujące konieczność rozszerzenia prac np. poprzez rozbiórkę istniejącego obiektu budowlanego i zbudowanie w to miejsce nowych elementów, to inwestor winien był wystąpić o zmianę decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę. Samo dopuszczenie w ekspertyzie technicznej, stanowiącej jedynie załącznik do projektu budowlanego, możliwości rozbiórki poszczególnych elementów obiektu i budowy nowych, nie upoważnia inwestora do podjęcia decyzji o przeprowadzeniu takich prac. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że inwestor wykonał prace wykraczające poza zakres ujęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym tj. dokonał rozbiórki ław fundamentowych pod trzema ścianami zewnętrznymi istniejącego obiektu i wykonał w ich miejsce nowe fundamenty. Pozostałe roboty wykonane przez inwestora ujmuje projekt budowlany, także rozbiórkę ścian (pkt 4.3.3 ekspertyzy o stanie budynku). Uzasadnia to dalsze prowadzenie postępowania na podstawie art. [...] ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2010 r. strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy kwalifikując wykonane przez inwestora prace budowlane jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, z uwagi na treść ekspertyzy o stanie technicznym budynku, w sposób wybiórczy potraktował treść tej ekspertyzy, tzn. przytoczył tylko jedno zdanie mające świadczyć o nieistotnym odstąpieniu od projektu budowlanego, a pominął inne fragmenty ekspertyzy które tezie tej przeczą. Pełny zapis punktu 4.3.3 ekspertyzy powołany przez organ w uzasadnieniu decyzji brzmi "fragmenty ścian znajdujące się w niezadowalającym stanie technicznym należy przemurować. Poza tym nie stwierdzono oznak świadczących o wadliwej pracy w/w ścian, ich stan techniczny określa się jako dobry". W pkt. 4.3.2 ekspertyzy autorzy stwierdzili "brak jest jakichkolwiek oznak świadczących o wadliwej pracy statycznej fundamentów. Zaleca się wykorzystanie ich". W pkt. 5.4 ekspertyzy zawarto zapis "Projekt przewiduje zmiany w układzie fundamentów w postaci (li tylko) dobudowy fundamentu pod ścianą frontową budynku i boczną klatką schodową od strony południowej". Odnosząc się do zapisów w dzienniku budowy strona skarżąca wskazała, że w dniu 9 października 2009 r. w dzienniku budowy zamieszczony został wpis, iż do całościowej rozbiórki ścian w granicach nieruchomości przystąpiono na wyraźne życzenie inwestora. W dniu 14 października 2009 r. w dzienniku budowy wpisano "rozebrano w całości budynek gospodarczy i wykonano wykop pod nowe ławy fundamentowe". W dniu 21 października 2009 r. wpis kierownika budowy brzmi "Proszę wykonawcę o wstrzymanie robót budowlanych do czasu wyjaśnienia zakresu inwestycji z inwestorem i sąsiadami. Dodatkowo odstępstwo od projektu narzuca konieczność wykonania nowej dokumentacji a w szczególności projektu zagospodarowania działki". Z zapisów tych jednoznacznie wynika, że inicjatorem zmian przekraczających zakres pozwolenia na budowę była J. B.-Z., mimo tego, że informowano ją o niedopuszczalności takich działań. Stwierdzenia zawarte w ekspertyzie oraz w dzienniku budowy wskazują, że w sprawie nie wystąpiła konieczność techniczna uzasadniająca zburzenie całego budynku i budowę nowych fundamentów oraz wszystkich ścian. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do przytoczonych wyżej fragmentów, co świadczy o dowolnym traktowaniu materiału dowodowego i potwierdza zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Będąca przedmiotem skargi decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [..] wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2009 r. II SA/Wr 444/09, Lex nr 583196). W przeciwnym razie organ odwoławczy, rozpoznając w takiej sytuacji sprawę merytorycznie, naruszyłby art. 15 K.p.a. stanowiący, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że wykonane przez inwestora roboty budowlane wykraczające poza udzielone pozwolenie na budowę nie stanowią samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ponieważ inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie budynku, posiadał pozwolenie na budowę. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję nakazującą rozbiórkę elementów budynku usługowego wykraczających poza udzielone pozwolenie na budowę i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednakże organ odwoławczy uznał, że zakres prac budowlanych wykonanych przez inwestora nieznacznie odbiega od zakresu ujętego w zatwierdzonym projekcie budowlanym (samowolnie wykonano rozbiórkę ław fundamentowych pod trzema ścianami zewnętrznymi istniejącego budynku usługowego i wykonano w tym miejscu nowe ławy), a prac tych nie można uznać za budowę obiektu budowlanego. Wskazał, że w sprawie należy zastosować [...] ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych, w sposób pozwalający na wznowienie robót budowlanych. Odstępstwo od projektu budowlanego w rozpoznawanej sprawie polega na rozbiórce trzech ław fundamentowych i wykonaniu w ich miejsce nowych ław. Inwestor wybudował już nową ścianę boczną i tylną budynku. Trudno sobie w tej sytuacji wyobrazić czynności faktyczne czy roboty budowlane które mogłyby doprowadzić inwestycję do zgodności z projektem budowlanym. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dokonane przez inwestora polegające na wybudowaniu części obiektu budowlanego nie przewidzianych w projekcie budowlanym, miało charakter istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i dalsze postępowanie legalizacyjne w przedmiotowej sprawie powinno być prowadzone na podstawie art. [...] ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Pozwoli to na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, choć nie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Reasumując stwierdzić należy, że decyzja uchylająca decyzję organu I instancji o częściowej rozbiórce elementów budynku i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, na podstawie innych przepisów prawa materialnego, odpowiada prawu. Mimo tego, że decyzja ta zawiera częściowo błędne uzasadnienie, uchybienie to nie stanowi podstawy do jej uchylenia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 1[...] ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.