II SA/Sz 942/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Z. R. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2025 r. nr WOA.7721.45.2021.IW w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala sprzeciw Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB), decyzją z 19 listopada 20205 r. nr WOA.7721.45.2021.IW, po rozpatrzeniu odwołania J. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w K. z dnia 30 czerwca 2025 r. znak PINB.5150.1.2021.IP, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wskazał organ odwoławczy, w zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowalnego odmówiono wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wykonywanych na działkach nr [...], [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) i nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w K. w zakresie: zagospodarowania terenu - zmiany sposobu zapewnienia miejsc postojowych, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. ZWINB wyjaśnił, że ustawa Prawo budowlane, w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 wskazuje, w jakich przypadkach organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. W sprawie dotyczącej przedmiotowej budowy, realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, mogłoby to nastąpić, gdyby roboty były wykonywane (lub zostały wykonane) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Jak ustalono, w kwestii istotnych odstąpień od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, decyzją ostateczną z dnia 28 maja 2025 r. ZWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB z dnia 30 września 2024 r., o umorzeniu postępowania administracyjnego. Orzeczenie to zostało zaskarżone, przez J. R., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie a wyrok jeszcze nie zapadł. W tej samej decyzji ZWINB wskazano organowi powiatowemu, że końcowe rozstrzygnięcie, w sprawie wszczętej z wniosku J. R., powinno zapaść po zbadaniu czy roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska przy czym jednoznacznie należy orzec w przedmiocie wstrzymania budowy bądź odmowy wstrzymania budowy, a podstawą powinna być ekspertyza techniczna stanu obiektu istniejącego, stwierdzająca jego stan bezpieczeństwa i przydatność do użytkowania, uwzględniająca oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku, wymagana przepisami § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem PINB stwierdził, że nie ma podstaw do żądania ww. opracowania i za wystarczającą uznał ekspertyzę techniczną z dnia 22 listopada 2019 r., opracowaną przez mgr inż. J. R1. i w konsekwencji zaskarżoną odwołaniem decyzją z dnia 30 czerwca 2025 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych "w zakresie: zagospodarowania terenu - zmiana sposobu zapewnienia miejsc postojowych, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że protokolarne ustalenia z dnia 26 czerwca 2019 r., 8 grudnia 2020 r. i 23 lipca 2024 r., dotyczące stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego przy [...] w K., bezpośrednio przylegającego do realizowanego budynku usługowego, nie potwierdziły nieprawidłowości, które w oczywisty sposób mogłyby zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Podkreślono też, że w okresie 5 lat od momentu zgłoszenia zarzutów, nie doszło do ziszczenia się zagrożenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdzone przez stronę uszkodzenia nie pogłębiały się ani nie uległy istotnemu rozwojowi, co jednoznacznie potwierdza brak związku przyczynowego pomiędzy prowadzonymi robotami budowlanymi a wskazanymi przez stronę usterkami. Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł J. R. - właściciel budynku przy [...] w K., przylegającego bezpośrednio do realizowanego na sąsiedniej działce budynku usługowego. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania ZWINB stwierdził, że Inwestor, realizując budowę budynku usługowego przy [...] w K. dokonał zmiany w zakresie posadowienia obiektu - zamiast zaprojektowanego posadowienia na palach wykonano fundament bezpośredni na gruncie, na użebrowanej płycie fundamentowej. Takie posadowienie wywołuje duże parcie boczne, co wykazano w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do wniosku inwestora z dnia 25 marca 2020 r. o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie zagospodarowania terenu w zakresie sposobu zapewnienia miejsc parkingowych dla inwestycji, poprzez rezygnację z podziemnej platformy parkingowej na rzecz zewnętrznych miejsc postojowych. W ocenie autora projektu wywierane przez budynek duże parcie boczne uniemożliwia wybudowanie garażu podziemnego, bez naruszenia terenu działek sąsiednich. W ocenie organu odwoławczego, parcie to niewątpliwie wpływa także na sąsiedni budynek mieszkalno-usługowy. Świadczą o tym, wykazane przez PINB w protokołach pokontrolnych z dnia 31 lipca 2019 r., 8 grudnia 2020 r., 26 czerwca 2024 r. uszkodzenia, skumulowane w części obiektu, od strony realizowanej inwestycji. Organ odwoławczy opisał też obszernie powyższe ustalenia zawarte w protokołach. Wskazano, że realizacja, bezpośrednio przy istniejącym na sąsiedniej działce obiekcie, budynku o dwie kondygnacje wyższego, spowodowała również zakłócenia w bezpiecznym użytkowaniu istniejącego budynku w postaci przesłonięcia kominów, czego nie uwzględniono w projekcie budowlanym. Inwestor, w celu wyeliminowania tych nieprawidłowości, wykonał roboty budowlane przy kominach istniejącego budynku - podwyższył przewód spalinowy, co było przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Wówczas na przewodach wentylacyjnych zamontowano nasady kominowe typu "TURBOWENT". Jak wskazał dalej ZWINB, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Ponadto w myśl § 204 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Stosownie zaś do § 206 ust. 1 powyższego rozporządzenia, w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzająca jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Jak ustalił ZWINB, budowa budynku usługowego na działce nr [...], po dokonaniu zmiany w zakresie posadowienia obiektu, nie została poprzedzona stosowną ekspertyzą techniczną. Zawarta w aktach sprawy ekspertyza techniczna wykonana przez mgr inż. J. R1. nie odnosi się do stanu technicznego istniejącego budynku. Zawarto wprawdzie w niej stwierdzenie, że nadzór budowlany nie sygnalizował na etapie czynności odbiorowych żadnych uszkodzeń ani zagrożeń w postaci zarysowań czy pęknięć sąsiedniego budynku, powyższemu przeczą jednak ustalenia protokołów pokontrolnych PINB. ZWINB nadmienił ponadto, że w przedmiocie wykonania ekspertyzy technicznej dla tej inwestycji wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 841/20, wydanym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 czerwca 2017 r. Sąd wskazał, iż jakkolwiek projekt architektoniczno-budowlany, którego elementem składowym jest ekspertyza techniczna sporządzona w trybie § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, musi wnioski takiej ekspertyzy uwzględniać, to nie można wykluczyć jednak sytuacji sporządzenia takiego dokumentu na późniejszym etapie procesu budowlanego. Powyższe doprowadziło organ odwoławczy do wniosku, że zaskarżone odwołaniem rozstrzygniecie powiatowego organu nadzoru budowlanego jest przedwczesne. Brak stosownej ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, stwierdzającej jego stan bezpieczeństwa i przydatność do użytkowania, uwzględniającej oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku, jest dokumentem, który może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Uznano zatem iż doszło do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zakwestionował też prawidłowość samego rozstrzygnięcia organu I instancji, z uwagi na ograniczenie orzekania do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, jedynie do zakresu "zagospodarowania terenu — zmiana sposobu zapewnienia miejsc postojowych, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Ponadto organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, powinno mieć formę postanowienia nie zaś decyzji. Pismem z 6 grudnia 2025 r. Z. R. wniósł sprzeciw od decyzji ZWINB z 19 listopada 2025 r. zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. - poprzez brak dokładnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i błędną ocenę zebranego materiału, a w konsekwencji: a) błędne i bezpodstawne przyjęcie, że zmiana posadowienia budynku wybudowanego na działce nr [...] w K. na podstawie decyzji Prezydenta K. z 23 czerwca 2017 r. spowodowała silne parcie boczne na budynek sąsiedni postawiony na działce [...], skutkujące licznymi zarysowaniami wewnątrz tego sąsiedniego budynku. b) błędne i bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do wstrzymania robót budowlanych; - naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2019 r. oraz w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, - rażące § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawne warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie powinna zostać przeprowadzona ekspertyza na podstawie tego przepisu; - naruszenie art. 50 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2019 r. oraz w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. - poprzez błędne stanowisko, że w sprawie powinno być wydane postanowienie. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu powyższego stanowiska wyjaśniono, że w kwestii posadowienia i parcia bocznego ustalenia organu oparte na protokołach kontroli są powierzchowne i stronnicze (gdyż biorą pod uwagę wyjaśnienia tylko jednej strony). ZWINB skupia się na samych zarysowaniach, nie badając w ogóle związku przyczynowego pomiędzy realizowaną inwestycją a tymi zarysowaniami. Również twierdzenie, iż posadowienie bezpośrednie realizowanego budynku wywołuje duże parcie boczne jest po prostu błędne. Opinia techniczna sporządzona przez projektanta inż. J. R.1 - na temat możliwości wykonania podziemnych miejsc postojowych na działce [...] - mówi coś innego. Jej dokładna analiza, prowadzi do wniosku, że intencją projektanta było stwierdzenie, że gdyby budować garaż podziemny, konieczna byłaby palisada żelbetowa i dopiero wtedy powstałoby duże parcie boczne budynku na tę palisadę. W żadnym punkcie tej opinii nie znalazło się stwierdzenie, że realizowany budynek wywiera duże parcie boczne na budynek sąsiedni. A więc ustalenia ZWINB są sprzeczne z materiałem dowodowym. Ponadto organ odwoławczy nie zauważył, że są konkretne dowody, wręcz przeciwne temu co ustalono w skarżonej decyzji. Z dokumentów tych wynika, że projektowany budynek jest w całości ukończony i trwa odbieranie przez nadzór budowlany (w 2019 r.), że zrealizowało się już 85% całości obciążenia podłoża gruntowego; że w trakcie odbioru przez nadzór budowlany nie stwierdzono żadnych zarysowań ani pęknięć sąsiedniego budynku; że obliczone wielkości naprężeń i osiadań są całkowicie bezpieczne i nie zagrażają bezpieczeństwu sąsiedniego budynku. Po pięciu latach niewiele się zmieniło w stanie technicznym budynku J. R.. Natomiast zmieniło się w przedmiotowej inwestycji. Wskazano też, że decyzją PINB z 26 czerwca 2025r. udzielono pozwolenia na użytkowanie dalszej części inwestycji w postaci II -V piętra oraz części działki z pięcioma miejscami postojowymi. Decyzja ta jest ostateczna. Wcześniej - zasadnicza bryła budynku postawiona została już w 2019 r. a decyzją PINB z 27 listopada 2019 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie tego budynku w zakresie parteru i I piętra z przyłączami wody i kanalizacji sanitarnej oraz z dwoma miejscami postojowymi na terenie i z miejscem gromadzenia odpadów. Obecnie do wykonania pozostały jedynie roboty związane z budową łącznika z sąsiednim budynkiem hotelowym oraz związane z zewnętrzną warstwą ściany szczytowej. Te pozostałe do wykonania roboty nie wiążą się z fundamentami. Oznacza to, że przedmiotowa inwestycja została w zasadzie w całości wykonana. Łącznik z budynkiem hotelowym jest zaprojektowany od drugiej strony i nie będzie oparty na fundamentach. Skoro roboty związane z fundamentami i rzekomym parciem bocznym zostały ukończone, to nie ma czego wstrzymywać. W zakresie przeprowadzenia ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, z § 206 rozporządzenia wynika wyraźnie, że ekspertyza sąsiedniego budynku, graniczącego z zamierzoną inwestycją, może być wykonywana tylko przed rozpoczęciem budowy, a nie w trakcie, ani tym bardziej po jej zasadniczym zakończeniu. Poza tym, organ bardzo dobrze wie, z innych postępowań, że wykonanie takiej ekspertyzy byłoby niemożliwe ze względu na postawę J. R.. Zdaniem skarżącego, bezpodstawne jest też twierdzenie ZWINB, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 50 ust 1 Prawa budowlanego powinno mieć formę postanowienia. Nie każde rozstrzygnięcie na podstawie tego przepisu musi mieć taką formę - tylko takie, które wstrzymuje roboty budowlane. Natomiast decyzja PINB z 30 czerwca 2025 r. stanowiła o odmowie wstrzymania. Takie rozstrzygnięcie słusznie ma formę decyzji, zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw ZINB wniósł o jego oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej przywoływana jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje natomiast wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. W tym miejscu ponownie podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu drugiej instancji dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma w istocie charakter formalny. W pierwszej kolejności należy dostrzec, że postępowanie zakończone w I instancji decyzją PINB zostało zainicjowane wnioskiem z 31 maja 2019 r. w którym zawnioskowano o wstrzymanie realizacji budowy budynku usługowego na działce nr [...]. W sprawie nie miał zastosowania art. 53a Prawa budowalnego, stanowiący, iż postępowania uregulowane w rozdziale "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" wszczyna się z urzędu. W konwekcji nie ma też zastosowania w sprawie uchwała NSA z 8 września 2025 r. sygn. akt II OPS 2/25, rozstrzygająca kwestię czy możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Przepis będący przedmiotem powyższej uchwały został dodany do ustawy przez art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej Prawo budowalne z dniem 19 września 2020 r. Mimo opisanego wyżej zakreślenia zakresu postępowania we wniosku, w decyzji organu I instancji zwarto rozstrzygniecie dotyczące nie o wstrzymania realizacji budowy budynku usługowego lecz odmowy wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wykonywanych na działkach nr [...], [...] w zakresie: zagospodarowania terenu – zmiany sposobu zapewnienia miejsc postojowych, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd trafnym jest spostrzeżenie organu odwoławczego, iż zakres rozstrzygnięcia nie jest skorelowany z zakresem prowadzonego postępowania administracyjnego. Jeśli chodzi natomiast o formę procesową rozstrzygnięcia w przedmiocie odnowy wstrzymania robót budowalnych, przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który został powołany w komparycji rozstrzygnięcia organu I instancji odnosi się wyłącznie do postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, mającego czasową ważność, od którego przysługuje zażalenie. Takie postanowienie nie kończy postępowania w sprawie, co wprost wynika z treści przepisu, informującego, że postanowienie obowiązuje do czasu wydania decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nie dłużej niż przez okres 2 miesięcy. Stąd co do zasady trafne jest stanowisko organu II instancji, iż rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, powinno mieć formę postanowienia nie zaś decyzji. Warto jednak w tym miejscu dodać, iż w świetle przedmiotowego przepisu brak podstaw prawnych do wydania postanowienia o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest elementem postępowania głównego, a jego wydanie dokonywane jest wówczas, gdy zaistnieją przesłanki do ingerencji organu nadzoru budowlanego związanej z ustaleniem, że roboty budowlane są realizowane niezgodnie z prawem w świetle przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia przez organ, że nie zachodzą przewidziane w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego okoliczności warunkujące wstrzymanie robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie decyzją o jego umorzeniu (tak też NSA w wyroku z dnia 24 marca 2016r. sygn. II OSK 1840/14). Jak racjonalnie wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1874/19, postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie może się kończyć postanowieniem o odmowie wstrzymania robót budowlanych. W tym samym wyroku w zakresie robót, które zostały już wykonane, przekonująco też wskazano, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast wstrzymanie robót budowlanych już wykonanych byłoby bezprzedmiotowe. Ewentualne skorygowanie powyższych uchybień przez organ odwoławczy co do zakresu i formy wydanego rozstrzygnięcia nie było możliwe bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, iż dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt. I OSK 451/06. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy organ wydał decyzję o odmowie wstrzymania robót budowalnych, którą na dodatek objęto jedynie w część postępowania, takie rozstrzygnięcie organu I instancji winno było zostać wyeliminowane z obrotu prawnego a sprawa podlegała przekazaniu do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jeśli chodzi natomiast o argumentację skargi koncentrującą się na błędnej ocenie materiału dowodowego przez organ odwoławczy, to nie mogła ona odnieść zamierzonego skutku. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na wyraźnie określony w ustawie ograniczony zakres weryfikacji przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia kasacyjnego organu II instancji. Nie można też nie dostrzegać, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym sprzeciwem nie uczestniczą – a zatem nie mogą przedstawiać swoich racji – strony postępowania administracyjnego, które nie wniosły sprzeciwu. Wreszcie, także możliwość obrony swoich racji przez organ administracji w takim postępowaniu przed sądem administracyjnym została znacznie ograniczona, bowiem w myśl art. 151a § 3 p.p.s.a. organ administracji nie jest uprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej w odniesieniu do wyroku uwzględniającego sprzeciw. W powyższym zakresie ukształtowało się orzecznictwo, które Sąd podziela, że ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 i 153 p.p.s.a. należy wykładać przepisy art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2030/19; z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 3076/20; z dnia 19 października 2023 r. sygn. II OSK 2336/23; z dnia 5 marca 2024 r. sygn. II OSK 151/24). Ewentualna szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne. Dopiero w takim postępowaniu zagwarantowane jest wszystkim stronom sprawy administracyjnej prawo do sądu oraz istnieje pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W konsekwencji oczekiwana przez stronę skarżącą ocena podnoszonej w sprzeciwie argumentacji dotyczącej zgromadzonych w sprawie odwodów byłaby aktualnie przedwczesna, gdyż następowałoby w szczególności z pominięciem stanowiska wnioskodawcy, który nie bierze udziału w niniejszym postępowaniu, pozbawiając go w istocie prawa do sądu. Sąd wskazuje dodatkowo, że organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie był uprawniony do samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz mógł wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeśli strona wnosząca sprzeciw nie zgadza się z oceną organu odwoławczego, może swoje racje np. w zakresie niemożności przeprowadzenia dowodów z uwagi "postawę J. R." przedstawiać w toku dalszego postępowania. Rolą organu prowadzącego postępowanie będzie w takim przypadku dokonanie oceny zasadności przedstawionego stanowiska oraz dalej podjęcie wskazanych przez organ odwoławczy działań, względnie wyjaśnienie z jakich przyczyn takie działanie nie było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ odwoławczy był uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zatem, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.