II SA/Sz 943/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] . Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przeznaczenia do zalesienia gruntów rolnych o d d a l a skargę Wnioskiem z dnia [...] r Z. M. zwróciła się o wyrażenie zgody na przeznaczenie do zalesienia w [...] r. (ewentualnie w [...] r.) gruntu rolnego położonego w [...] . Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów wniosek dotyczył działki nr [...] w obrębie [...] stanowiącej grunty klasy [...] . Strona we wniosku wskazała, że posiada [...] ha gruntu. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz. 764) orzekł o przeznaczeniu do zalesienia tylko części gruntów klasy [...] o pow[...] ha uzasadniając swoją decyzję między innymi tym, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z uwagi na możliwości finansowe zabezpieczenia wypłaty ekwiwalentów, określiła dla powiatu [...] ogółem tylko [...] ha powierzchni do zalesienia na wszystkie wnioski dotyczące zalesienia w roku [...] , co spowodowało tylko częściowe uwzględnienie wnioskowanej powierzchni do zalesienia. Strona na podstawie tej decyzji, która wobec jej nie zaskarżenia stała się ostateczna, dokonała zalesienia podanego obszaru zgodnie z planem zalesienia sporządzonym przez Nadleśnictwo [...] i decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] przyznał jej miesięczny ekwiwalent w wysokości [...] zł. W stosunku do pozostałych gruntów nie objętych decyzją organ zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia [...] r. informując stronę o konieczności uzgodnienia limitów zalesień z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w celu ustalenia planu dalszych zalesień w powiecie [...] . Na postanowienie to strona wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] . Organ odwoławczy uznając zażalenie za zasadne uchylił postanowienie eliminując je z obrotu prawnego. Pismem z dnia [...] r., organ działając na zasadzie art. 3 ust.8 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, powiadomił stronę o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku z [...] r., gdyż złożone wnioski przekraczają roczny limit zalesień ustalony na [...] r. O terminie rozpatrzenia wniosku oraz o planowanym rozpoczęciu zalesienia strona miała zostać poinformowana w roku [...] , jednakże na ten rok, jak również na [...] r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie ustaliła limitów zalesień dla żadnego powiatu z uwagi na zmianę przepisów dotyczących procedury zalesień gruntów rolnych, zwłaszcza po wejściu w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273). Ostatecznie decyzją z dnia [...] r. numer [...] Starosta [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przeznaczenia do zalesienia [...] ha gruntów rolnych położonych na działce nr[...] , w obrębie nr [...] miasta [...] będących własnością Z. M.. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż zgodnie z art. 15 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz.U. Nr 229, poz.2273 z późn.zm. ) z dniem 15 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia i mimo zapisu w art. 14 pkt 3 nowej ustawy nakazującego do spraw zalesień – wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną - stosowanie przepisów dotychczasowych, ich realizacja nie jest możliwa bowiem starosta utracił delegację prawną do wyrażania zgody na przeznaczanie gruntów rolnych do zalesienia. Dodatkowo po akcesji Polski do Unii Europejskiej zalesienia gruntów rolnych będą realizowane jako jedno z działań Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich ze środków unijnych. Nie zgadzając się z powyższymi motywami Z. M. odwołała się od decyzji wnosząc jednocześnie skargę na bezczynność organu. W piśmie wnioskowała o zmianę decyzji bądź jej uchylenie. Ponadto strona zażądała zobowiązania Starosty [...] do przedstawienia wszystkich wniosków o zalesienie, które wpłynęły od [...] r. oraz decyzji co do sposobu ich rozpatrzenia w [...] r. i dołączenie w/w dokumentów jako dowodów w sprawie oraz o nakazanie sporządzenia planu zalesienia. W przekonaniu strony organ pomimo obowiązku przedstawienia planu zalesienia gruntu w kolejnych latach nie przedstawił takiego planu, natomiast w myśl art. 14 ust.3 ustawy z 28 listopada 2003 r. dotychczasowe przepisy powinny mieć tu zastosowanie, ponieważ sprawa strony nie była zakończona decyzją ostateczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium stwierdziło, iż z dniem [...] r. wszedł w życie art.15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273), na podstawie którego ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia utraciła moc. Jednocześnie nowa ustawa przewidziała, że do spraw w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, jednak trzeba stwierdzić, że możliwe jest to tylko w powiatach dysponujących wolnymi limitami zalesień. Analiza bowiem przepisów art. 3 ust. 7 i 8 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia pozwala na następujące wnioski: - starosta rozpatruje wnioski według kolejności ich wpływu i wydaje decyzje w terminie 60 dni od dnia otrzymania wniosku; - jeżeli zgłoszone wnioski przekraczają roczny limit zalesienia, starosta powiadamia właścicieli gruntów, których wnioski nie zostały rozpatrzone o terminie ich rozpatrzenia oraz o planowanym rozpoczęciu zalesienia w kolejnych latach. Może to być czas nawet odległy. Oznacza to, że sam wniosek złożony przez stronę nie powoduje automatycznie wydania decyzji uwzględniającej żądanie dotyczące okresu zalesienia gruntu rolnego. Z akt sprawy wynika, że rok 2003 był ostatnim okresem, na który Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska uzgodnili limit zalesień dla wszystkich powiatów w kraju. Starosta [...] czynił starania o uzyskanie limitów zalesień, które przyznawane były w ilościach mniejszych niż wnioskowane i tylko na jeden rok, co uniemożliwiało dokonywanie planów zalesień na okres wieloletni. Materiał dowodowy wykazał, że strona była na bieżąco informowana o losach wniosku, a fakt wejścia w życie nowych przepisów był niezależny od woli organu. Mimo więc zapisu o stosowaniu przepisów ustawy dotychczasowej, w przypadku powiatu [...] zaszła konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wobec braku limitu gruntów rolnych przeznaczonych do zalesienia starosta nie był uprawniony do wyrażania zgody, o której mowa w art. 3 ust. 4 ustawy, a wobec zmiany procedury zalesień wprowadzonej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., starosta utracił prawo planowania rozpoczęcia zalesienia gruntów. W tej sytuacji Kolegium nie ma podstaw prawnych do nakazania staroście sporządzenia planu zalesienia zgodnie z żądaniem strony. W niniejszej sprawie przyczyną bezprzedmiotowości postępowania było zatem uchylenie podstaw prawnych do działania organu administracji i z tego też względu Kolegium uznało, że wniosek strony. o uzupełnienie akt sprawy o wszystkie wnioski o zalesienie złożone w latach [...] oraz decyzje co do sposobu ich rozpatrzenia nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Żądanie przedstawienia takich informacji może być przedmiotem odrębnego postępowania ( o ile organ nie przedstawił już stronie odpowiednich materiałów) w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U Nr 112, poz. 1198). Z uwagi na powyższe ustalenia Kolegium nie podziela stanowiska strony w zakresie błędnej wykładni przepisów ustawy przez organ, jak również zarzutu dotyczącego bezczynności organu. O bezczynności można mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie, albo w wypadku, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji. W niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie w sprawie i zgodnie z art. 3 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. stanowiącym normatywną podstawę decyzji o wyrażeniu zgody na zalesienie gruntu o pow. [...] ha, dotrzymał 60-dniowego terminu wydania decyzji od dnia otrzymania wniosku. Należy podkreślić, że samo złożenie wniosku nie jest równoznaczne z otrzymaniem zgody na zalesienie gruntu rolnego, a ponadto przepisy te nie nakładają na organ obowiązku wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy zgłoszone wnioski przekraczają roczne limity zalesienia, lecz zobowiązują organ do powiadamiania właścicieli gruntów o terminie ich rozpatrzenia oraz planowanym rozpoczęciu zalesienia w kolejnych latach. Strona takie powiadomienia otrzymywała. Z chwilą zmiany przepisów regulujących sprawę przeznaczania gruntów rolnych do zalesienia i wyrażania przez starostę zgody na zalesienie powstała konieczność umorzenia postępowania. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Z. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca wniosła o zmianę decyzji względnie jej uchylenie, a nadto o dopuszczenie jako dowodów w sprawie wniosków Starosty [...] o przyznanie limitów na zalesienie w latach [...] oraz decyzji dotyczących wniosków złożonych do Starosty w [...] r., w latach [...] oraz akt SKO w [...] dotyczących uchylenia postanowienia Starosty [...] o zawieszeniu postępowania z dnia [...] r. Skarżąca uważa, że rozdysponowanie limitu zalesień w [...] r. było nieprawidłowe. Ponadto podtrzymuje argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu odnośnie do interpretacji art.14 ust.3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji... Według skarżącej starosta nie utracił delegacji prawnej do przeznaczania gruntów do zalesienia i ustalania planu zalesień w stosunku do wniosków złożonych w [...] r., a wręcz przeciwnie, w tych sprawach, w których nie wydano decyzji ostatecznej, wolą ustawodawcy jest kontynuowanie postępowania według dotychczasowych reguł. Skarżąca uważa, że decyzje zostały podjęte z naruszeniem zasady równego traktowania obywateli w rozpatrywaniu takich samych spraw. Starosta wbrew wymogom art.3 ust.8 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia nie ustalił limitu zalesień na kolejne lata, a zatem skarga na bezczynność stała się konieczna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zarówno procesowego, jak i materialnego w takim zakresie by miało ono wpływ na wynik sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego; takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W niniejszej sprawie, jakkolwiek organ I instancji w oparciu o przepis przejściowy – art.14 ust.3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273)- jest nadal władny rozstrzygnąć wniosek w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia w oparciu o przepisy art.3 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ( Dz.U. Nr 73, poz.764 z późn.zm. ), to jednak skoro do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. nie określił , po zasięgnięciu opinii właściwego nadleśniczego oraz w uzgodnieniu z wójtami ( burmistrzami, prezydentami miast), Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ogólnej powierzchni gruntów rolnych, zwanej "rocznym limitem zalesienia", które w [...] r. mogły być przeznaczone do zalesienia na obszarze powiatu ( art.2 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ), obecnie nie może tego uczynić. Z dniem [...] r. ( data uchylenia ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. ) starosta utracił kompetencję do ustalania rocznych limitów zalesień, a tym samym jeżeli nie dysponował limitem zalesień na rok [...] r., utracił kompetencję do dalszego załatwiania wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia w trybie przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Kompetencja Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i sposób udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz.U. Nr 187, poz.1929 z późn.zm. ). Przepisy tego rozporządzenia określiły sposób oraz termin składania wniosków o przyznanie płatności na zalesianie w roku 2004. Sąd administracyjny przeprowadza kontrolę administracji poprzez badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nie kontroluje jednak wszystkich działań danego organu. Stąd zawarte w skardze żądanie przeprowadzenia dowodów, a w zasadzie dokonania kontroli prawidłowości, wniosków starosty o przyznanie limitów na zalesienie w latach [...] oraz wszystkich decyzji dotyczących wniosków złożonych do starosty, nie leży w kompetencji Sądu. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów i dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ) orzekł, jak w sentencji.