II SA/Sz 943/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. S.-W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania oceny technicznej i inwentaryzacji powykonawczej robót budowlanych I uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia (...( wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 123 Kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nałożył na A.S.-W. obowiązek wykonania i dostarczenia w terminie do 30 czerwca 2007 r., oceny technicznej i inwentaryzacji powykonawczej wykonanych przez nią robót budowlanych związanych z przebudową i remontem lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym przy ul. (...( w C. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w wyniku przeprowadzonych z wniosku C.P., w dniach 14 grudnia 2005 r. i 19 września 2006 r., kontroli wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i remontem lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym przy ul. (...( w C., należącym do p. S.-W., stwierdzono, że roboty polegające na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z piecem na paliwo stałe, kominka oraz okna włazowego przy kominie, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia właściwego organu. W związku z powyższym wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy i remontu w/w lokalu mieszkalnego, które zostało zakończone decyzją znak (...( z dnia (...( nakładającą na A.S.-W., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W wyniku złożonego przez A.S.-W. odwołania, organ drugiej instancji w trybie art. 138 § 2 Kpa uchylił w całości powyższa decyzję i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązków polegających na dostarczeniu określonych dokumentów a poprzez wskazane w tym przepisie czynności należy rozumieć konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zaś obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, mogących stanowić podstawę nałożenia obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2, może być nałożony w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydał opisane na wstępie postanowienie Na powyższe postanowienie A.S.-W., złożyła zażalenie wnosząc o jego uchylenie. Podniosła w nim, iż PINB W C. nie uwzględnił zgłaszanego przez nią faktu istnienia okna wyłazowego na dach przed datą wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Ponadto koszty wykonania nałożonego obowiązku nadmiernie obciążają skromny budżet jej rodziny. Nie chce ponosić odpowiedzialności za coś, czego nie zrobiła. Po rozpatrzeniu w/w zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym postanowieniem z dnia (...( wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kpa oraz art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł wykonanie nałożonego obowiązku w terminie do dnia 30 września 2007 r., a w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż, w dniu 1 grudnia 2005 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek C.P., zamieszkałego przy ul. (...( w C., o przeprowadzenie kontroli sąsiadującej z jego posesją nieruchomości przy ul. (...( w związku z samodzielnie wykonanymi robotami budowlanymi. PINB w C. powiadomił strony o planowanych na dzień 14 grudnia 2006 r. oględzinach na nieruchomości przy ul. (...(. W dniu wizji lokalnej właścicielka A.S.-W. nie była obecna na swojej posesji, a przebywająca w lokalu mieszkalnym osoba dorosła odmówiła pracownikom Inspektoratu wejścia na teren posesji w celu dokonania czynności kontrolnych. C.P. razem z P.O. jest współwłaścicielem zabudowanej działki nr (...(, zlokalizowanej przy ul. (...( w C. Do ww. działki przylega działka nr (...(, stanowiąca własność A.S.-W. Na obu działkach zlokalizowany jest budynek gospodarczo-mieszkalny, usytuowany jednocześnie przy granicy z działką nr (...(. Zajmowana przez A.S.-W. część obiektu, zlokalizowana na działce nr (...(, usytuowana od strony ulicy, użytkowana jest jako lokal mieszkalny. W trakcie oględzin zewnętrznych budynku ustalono, że w części obiektu należącej do p. S.-W. wykonano roboty budowlane związane z montażem instalacji c.o. i wykonaniem kominka oraz zamontowano okno wyłazowe przy kominie. Stwierdzony przez organ powiatowy zakres wykonywanych robót budowlanych wymagał w myśl przepisów art. 28 Prawa budowlanego uzyskania decyzji właściwego organu o pozwoleniu na budowę. Inwestor decyzji takiej nie uzyskał. Żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego, jest więc postanowieniem o charakterze dowodowym. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ może podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne co do istoty sprawy. Zatem po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zaskarżone postanowienie wydał zgodnie z prawem. Jednakże, z uwagi na złożenie przez skarżącą zażalenia na przedmiotowe postanowienie, należało zmienić termin wykonania nałożonego obowiązku. Odnosząc się do argumentów odwołującej się dotyczących istnienia okna wyłazowego, organ odwoławczy wskazał, iż fakt ten zostanie właśnie zweryfikowany na podstawie oceny technicznej, do wykonania której została zobowiązana zaskarżonym postanowieniem. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości uwzględnienia sytuacji finansowej osoby zobowiązanej do wykonania określonego obowiązku. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A.S.-W. zaskarżyła ww. postanowienie skargą do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie przepisów: - prawa budowlanego - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 81 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - prawa administracyjnego - poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie budowlanym z mocy art. 77 i 78 Kodeks postępowania administracyjnego. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podała, iż w toku licznie przeprowadzonych postępowań wyjaśniających skarżąca udowodniła, iż zgłoszenia C.P. to zwykłe pomówienie wynikające z wieloletniego konfliktu sąsiedzkiego. Ustalenia PINB potrzymane przez WINB, są błędne. WINB oparł się wyłącznie na protokole PINB z dnia 14 grudnia 2005 r., nie zauważył natomiast, iż w protokole z oględzin wnętrza lokalu mieszkalnego nie ma wzmianki o oknie włazowym przy kominie. Inspektor PINB nie mógł z odległości 10m stwierdzić w jakim stanie jest sporne okno włazowe i z czego jest wykonane. Okoliczność ta była już wcześniej podnoszona przez skarżącą w postępowaniu zarówno przed II instancją jak i przed organem I instancji. Oględziny okna włazowego po stronie wewnętrznej pozwoliłyby na stwierdzenie czy istnieje ono od momentu wybudowania budynku czyli od około 1900 roku, czy stanowi samowolę budowlaną. Oba organy dopuściły się w tej sprawie naruszenia art. 77 oraz art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładani. W przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), Sąd uchyla zaskarżony akt. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie jest jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uznać za zasadną, choć z innych przesłanek niż w niej podniesione. Jak wynika z przyjętego przez organy obu instancji za podstawę zaskarżonego aktu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych organy te mogą nałożyć w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z zestawienia treści powyższego przepisu z treścią zaskarżonego postanowienia wynika, iż nie są one zgodne w zakresie nałożonego na skarżącą obowiązku wykonania i dostarczenia inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót budowlanych, czego przepis art. 81 c ust. 2 nie przewiduje. Już zatem z tego względu zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu jako niezgodne z dyspozycją art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż powyższy przepis prawny może być zastosowany przez organ nadzoru budowlanego jedynie w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Przesłanki te, tj. uzasadnione wątpliwości w ogóle nie zostały w postępowaniu i w treści zaskarżonej decyzji wykazane i rozważone. Nie wskazuje też na ich wystąpienie zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Z treści powyższego przepisu a także systematyki ustawy Prawo budowlane wynika, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadkach dotyczących ustalenia samego faktu i zakresu wykonanych robót budowlanych. Ustalenia w tym zakresie organ prowadzący postępowanie powinien uczynić zgodnie z zasadami postępowania dowodowego wskazanymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jako przepis kompetencyjny, znajduje zastosowanie tylko w sytuacji opisanej w jego hipotezie tj. w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego budynku, a nie dla ustalenia samego faktu lub zakresu wykonywanych robót. Postępowanie organu nadzoru budowlanego w takich przypadkach określają przepisy art. 48-51 Prawa budowlanego. Wykonanie inwentaryzacji powykonawczej mieścić się może pod pojęciem "czynności", o których mówi art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 § 1 P.p.s.a.