II SA/Sz 943/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [..] na podstawie art. 97 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 pkt. 2 i art. 98 ust 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234 poz. 1694, ze zm.) zobowiązał cudzoziemca M. S. do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie do dnia 27 lipca 2010 r. Decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 7 lipca 2010 r. funkcjonariusze Placówki SG w [...] w trakcie czynności kontrolnych prowadzonych w ramach kontroli legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców, powierzania wykonywania pracy cudzoziemcom w gospodarstwie rolnym w miejscowości [...] , należącym do obywatela Rzeczypospolitej Polskiej A. K. wylegitymowali obywatela Ukrainy M. S., który wykonywał pracę w charakterze pomocnika budowlanego, co pracodawca oraz inni pracownicy obywatele polscy, wykonujący pracę razem nim, potwierdzili w złożonym na tę okoliczność pisemnym oświadczeniu. Po sprawdzeniu całości dokumentacji związanej z zatrudnieniem cudzoziemca stwierdzono istnienie jedynie oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy wystawione przez [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...] , zarejestrowane w Powiatowym Urzędzie Pracy m. st. [...] ul. [...] B pod nr [...] . Pracodawca zatrudniający w dacie kontroli M. S. nie posiadał natomiast zezwolenia na pracę lub oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom wydanych dla niego. Organ kontrolujący stwierdził, iż M. S. od dnia [...] r. do dnia [...] r. wykonywał pracę dla i na rzecz właściciela gospodarstwa rolnego A. K. bez wymaganego przepisami zezwolenia lub oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom, co zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2008, Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) definiowane jest jako nielegalne wykonywanie pracy. Fakt ten znalazł odzwierciedlenie w protokole kontroli legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców, powierzania wykonywania pracy cudzoziemcom, który w dniu 12 lipca 2010r. został podpisany przez właściciela kontrolowanego gospodarstwa rolnego. Organ I instancji uznał, że cudzoziemiec wykonując pracę niezgodnie z zapisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wypełnił przesłanki do wydalenia z terytorium RP na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Organ podał również, że w toku prowadzonych czynności służbowych obywatel Ukrainy oświadczył, że posiada środki finansowe umożliwiające samodzielne opuszczenie terytorium RP i jednocześnie wyraził chęć oraz zobowiązanie do samodzielnego opuszczenia terytorium RP w terminie określonym w niniejszej decyzji. Od decyzji organu I instancji odwołanie do Wojewody [...] wniósł ustanowiony pełnomocnik cudzoziemca - A. K.. Wojewoda [...] decyzją z dnia 24 sierpnia 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję Wojewoda powołał się na treść art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym cudzoziemcowi wydaje się decyzję o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli wykonywał pracę niezgodnie z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy albo podjął działalność gospodarczą niezgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie w Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei art. 97 ust. 1 cytowanej ustawy wskazuje, iż w przypadkach o których mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 6, 11 i 12 ustawy, może zostać wydana decyzja o zobowiązaniu do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto warunkiem wydania przedmiotowej decyzji jest stwierdzenie przesłanek, iż cudzoziemiec którego dotyczy decyzja wykona ją dobrowolnie. Decyzja o zobowiązaniu do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej skutkuje także na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wpisaniem danych osobowych cudzoziemca do wykazu osób niepożądanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres jednego roku od dnia dobrowolnego wyjazdu z tego terytorium. Organ II instancji podał, że w odwołaniu strona podniosła dwa zarzuty dotyczące błędnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz przeprowadzeniem postępowania z naruszeniem zasad określonych w art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ postępowanie prowadzone jest w stosunku do cudzoziemca, podstawowym warunkiem właściwego przeprowadzenia tego postępowania jest informowanie strony o stanie prawnym i faktycznym w języku dla niej zrozumiałym. Wojewoda stwierdził, że dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy została w całości przetłumaczona na język rosyjski, którego znajomość M. S. zadeklarował. Wskazany w odwołaniu problem ze zrozumieniem przez cudzoziemca języka rosyjskiego stoi w opozycji do wyjaśnień złożonych przez niego w dniu 21 lipca 2010 r., gdzie podał, że: "Rozumiem język rosyjski w mowie i w piśmie i dobrze rozumiem tłumacza. Zostałem pouczony o prawach i obowiązkach. Wszystko rozumiem". Cudzoziemiec był pouczony o kolejnych fazach postępowania oraz o prawach i obowiązkach na nim ciążących. Jak wskazują akta sprawy, wszystkie dokumenty zostały stronie przetłumaczone na język rosyjski, Cudzoziemiec otrzymał także stosowne pouczenie, sporządzone w języku ukraińskim. Z tych względów Wojewoda zarzut naruszenia art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego uznał za pozbawiony podstaw. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy jest kompletny. Prawidłowe wydanie decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wymagało ustalenia, czy cudzoziemiec rzeczywiście wykonywał pracę. W protokole przesłuchania z dnia 22 czerwca 2010r. M. S. oświadczył m.in.: "Chciałem podjąć pracę w Polsce, gdyż można trochę więcej zarobić pieniędzy niż na Ukrainie. Wiedziałem, iż muszę mieć oświadczenie o zamiarze powierzenia pracy i wizę (...) Do Polski przyjechałem w dniu 12.maja 2010r. przez przejście graniczne w Medyce, a następnie pociągiem pojechałem do [..] . W [...] na dworcu odebrał mnie mój pracodawca i samochodem przyjechaliśmy do[...] . Na drugi dzień podpisaliśmy umowę o pracę i było w niej, iż otrzymam zakwaterowanie, wyżywienie oraz wynagrodzenie. Pracodawca wziął ode mnie paszport i pospisywał dane. Pracę podjąłem na trzeci dzień. Pracowałem w godzinach od 8 do 16-17 w charakterze pomocnika przy pracach budowlanych. Razem ze mną pracowało trzech obywateli Polski". Oświadczenie M. S. potwierdził protokół kontroli legalności zatrudnienia sporządzony w dniu 12 lipca 2010 r. Termin zatrudnienia cudzoziemca potwierdził również pracodawca. Za niesporne organ uznał w tych okolicznościach zatrudnienie M. S. w gospodarstwie A. K. w okresie od 14 maja 2010 r. do dnia 7 lipca 2010 r. w charakterze pomocnika przy pracach budowlanych. Organ odwoławczy uznał również za istotne wyjaśnienie, czy świadczenie pracy przez cudzoziemca było zgodne z obowiązującymi przepisami. Z uwagi na posiadane obywatelstwo, M. S. był zobowiązany, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do uzyskania zezwolenia na pracę oraz posiadania odpowiedniej wizy pobytowej. Zgodnie z art. 90 ust. 4 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw pracy został upoważniony do wydania rozporządzenia określającego przypadki w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. Na podstawie § 2 pkt 27 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 sierpnia 2006r. w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1116 ze zm.), cudzoziemcy będący obywatelami państw graniczących z Rzeczypospolitą Polską oraz państw, z którymi Rzeczypospolita Polska współpracuje w zakresie migracji zarobkowych w ramach partnerstwa na rzecz mobilności, ustanowionego między tymi państwami, a Unią Europejską którzy wykonują pracę w okresie nieprzekraczającym sześciu miesięcy w ciągu kolejnych dwunastu miesięcy, na podstawie oświadczenia podmiotu o zamiarze powierzenia im wykonywania pracy, zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy właściwym ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę składającego oświadczenie są zwolnieni z konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. Taka sytuacja zachodzi niewątpliwie w przypadku obywateli Ukrainy, a zatem również ma zastosowanie do zatrudnienia M. S., który podejmując pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej powinien posiadać wizę uprawniającą do podjęcia pracy oraz oświadczenie pracodawcy, który zamierza cudzoziemca zatrudnić. M. S. podczas kontroli posiadał wizę typu [...] serii PL nr [...] wydaną w dniu [...] przez Konsulat Rzeczypospolitej Polskiej we[...] , z terminem ważności od dnia 8 lutego 2010r. do dnia 31 grudnia 2010r., na okres 180 dni. Cudzoziemiec przedstawił również oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy w okresie ważności wizy, zarejestrowane w Powiatowym Urzędzie Pracy w Warszawie w dniu 29 stycznia 2010r. przez "[...] . z siedzibą w[...] . Organ stwierdził nadto, że dołączone do odwołania oświadczenie o zamiarze powierzenia pracy M. S. przez A. K. zostało zarejestrowane we właściwym powiatowym urzędzie pracy w dniu [...] r., a więc już po dokonaniu ustaleń związanych z ujawnionymi nieprawidłowościami podczas prowadzonej kontroli przez funkcjonariuszy Straży Granicznej. Z uwagi na funkcję jaką ma spełnić, oświadczenie powinno zawierać dane jednoznacznie identyfikujące pracodawcę, potencjalnego pracobiorcę, zamiar powierzenia wykonywania pracy, termin wykonywania pracy oraz podpis składającego oświadczenie. Wskazać również należy, iż to pracodawca inicjuje proces rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, określa stanowisko i proponowane wynagrodzenie, a wreszcie przesyła "zaproszenie" do cudzoziemca-pracobiorcy. Dlatego też, organ rozpatrujący sprawę stoi na stanowisku, iż rozbieżność pomiędzy deklarowanymi w oświadczeniu o powierzeniu pracy warunkami, a ich faktycznym wykonywaniem, jest w istocie naruszeniem obowiązujących przepisów. Jeżeli cudzoziemiec zatrudniony na podstawie oświadczenia chce zmienić pracodawcę, to może to zrobić jedynie w okresie ważności zezwolenia na pobyt /wizy/. Nowy pracodawca powinien mu wystawić i zarejestrować we właściwym Powiatowym Urzędzie Pracy nowe oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy. W przeciwnym razie - gdy cudzoziemiec świadczy pracę, mając wyłącznie oświadczenie poprzedniego pracodawcy - nie spełnia warunków do objęcia go zwolnieniem z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, którą w takiej sytuacji należy uznać za nielegalną, tj. wykonywaną bez wymaganego zezwolenia. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określa zarówno definicje jak również normy prawne. Zgodnie z przywołanym w odwołaniu art. 2 ust. 1 pkt 14 powyższej ustawy, nielegalne wykonywanie pracy przez cudzoziemca oznacza wykonywanie pracy przez cudzoziemca, który nie posiada ważnej wizy lub innego dokumentu uprawniającego go do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lub którego podstawa pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie uprawnia do wykonywania pracy lub który wykonuje pracę bez zezwolenia, w przypadkach gdy jest ono wymagane, lub na innych warunkach lub na innym stanowisku niż określone w zezwoleniu na pracę z zastrzeżeniem art. 88i lub bez zawarcia wymaganych umów o pracę albo umów cywilnoprawnych. Mając na uwadze przytoczone ustalenia i dokumenty stwierdzić należy, iż M. S. przebywał w momencie kontroli w Polsce legalnie, jednakże posiadane przez niego prawo do pracy dotyczyło innego podmiotu gospodarczego, co w ocenie Wojewody Zachodniopomorskiego wskazuje, iż naruszył obowiązujące w tej materii przepisy. Wojewoda podniósł również, że postępowanie w sprawie zobowiązania do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma charakter uproszczony, co zresztą jest warunkowane faktycznymi czynnościami postępowania - brak konieczności zatrzymania cudzoziemca w areszcie w celu wydalenia lub strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców -w rzeczywistości ma na celu sprawne przeprowadzenie postępowania w przypadku naruszenie przez cudzoziemca porządku prawnego. Decyzję Wojewody [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie pełnomocnik M. S., radca prawny K. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] , oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że organy obu instancji stwierdziły, że M. S. przebywa na terytorium Polski legalnie, jednak naruszył obowiązujące przepisy. Wojewoda nie wyjaśnił mimo to, który przepis prawa powszechnie obowiązującego naruszyć miał M. S., ograniczając się jedynie do ogólnego i niejednoznacznego stwierdzenia, że naruszył on przepisy obowiązujące w tej materii. Tak sformułowane uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji w zasadzie uniemożliwia stronie odniesienie się do stawianego zarzutu i narusza dyspozycję art. 107 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. art. 8 i 11 Kpa. Każda decyzja administracyjna powinna bowiem zawierać oprócz rozstrzygnięcia także m.in. powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, tak aby wyjaśniona została stronie zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie stwierdzenie przez organ administracji, że skarżący naruszył obowiązujące w tej materii przepisy bez podania, które konkretnie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone, czynią uzasadnienie decyzji jedynie pozornym. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że M. S. nie wykonywał pracy na terytorium z naruszeniem przepisów obowiązujących w tej materii. Definicja nielegalnego wykonywania pracy, na którą powołuje się Wojewoda, zawarta jest w art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i rynkach pracy. Uwzględniając dyrektywę płynącą z § 147 Zasad techniki prawodawczej w obrębie aktu prawnego pojęciem zdefiniowanym nie wolno posługiwać się w innym znaczeniu. M. S. posiadał ważną wizę uprawniającą go do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a podstawa pobytu skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (wiza) uprawniała go do wykonywania pracy. Wykonywanie pracy przez skarżącego nie wymagało zezwolenia (§2 pkt 27 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 sierpnia 2006 r. w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, Dz. U. Nr 156, poz. 1116 ze zm.), a nadto skarżący wykonywał pracę na podstawie pisemnej umowy o pracę. Oznacza to, że stan faktyczny ustalony przez organy administracji w żadnym z punktów nie pokrywał się z definicją "nielegalnego wykonywania pracy" określoną w ustawie o promocji zatrudnienia i rynkach pracy. Uznając, że jest inaczej, organy administracji niewłaściwie zastosowały przepis art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (błąd subsumcji). Pełnomocnik skarżącego zarzucił również, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji można się domyślić, że Wojewoda (a wcześniej Komendant) uznał fakt zatrudnienia M.S. przez inną osobę, niż ta, która pierwotnie zgłosiła chęć zaangażowania go do pracy, za okoliczność stanowiącą o nielegalności wykonywania pracy przez skarżącego. Problem w tym jednak, że organy administracji publicznej działać winny na podstawie oraz w granicach prawa (art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 KPA) co oznacza, że działalność władcza tych organów wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Skoro przepis art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i rynkach pracy nie obejmował sytuacji, w której znalazł się skarżący, to z samego tylko faktu, że M. S. w okresie ważności wizy uprawniającej do podjęcia pracy znalazł i podjął pracę u innej osoby niż ta, która pierwotnie złożyła oświadczenie o zamiarze jego zatrudnienia, nie można wywodzić, że pracował nielegalnie. Z żadnego przepisu prawa materialnego nie wynika, aby fakt podjęcia pracy u innego pracodawcy niż ten, który oświadczył uprzednio zamiar zatrudnienia cudzoziemca, w okresie ważności wydanej mu w tym celu wizy miał czynić pracę nielegalną w świetle art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i rynkach pracy a jakakolwiek rozszerzająca wykładnia przepisów prawa administracyjnego, w szczególności gdy chodzi o prawa i obowiązki osób znajdujących się pod pieczą Rzeczypospolitej Polskiej, jest niedopuszczalna. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy upoważniła Ministra Pracy i Polityki Społecznej do określenia, w drodze rozporządzenia, przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. Delegacja w tym przedmiocie zawarta jest w art. 90 ust. 4 ustawy. Opierając się na tej delegacji Minister Pracy i Polityki Społecznej dopuścił wykonywanie pracy przez cudzoziemców, m.in. będących obywatelami państw graniczących z Rzecząpospolitą Polską (tu: Ukrainy) [...], którzy wykonują pracę w okresie nieprzekraczającym sześciu miesięcy w ciągu kolejnych dwunastu miesięcy, na podstawie oświadczenia podmiotu o zamiarze powierzenia im wykonywania pracy, zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy właściwym ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę składającego oświadczenie (§ 2 pkt 27 rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2006 r.); Wzmiankowana delegacja ustawowa nie zawiera żadnych wytycznych dla Ministra co do treści aktu mającego przecież wykonywać ustawę. Delegacja ta jest zatem sprzeczna z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przepis art. 90 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i rynkach pracy jest zatem niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Minister, wprowadzając w rozporządzeniu wykonawczym warunek zwolnienia od konieczności uzyskiwania zezwolenia na wykonywanie pracy w postaci oświadczenia podmiotu o zamiarze powierzenia wykonywania pracy, również naruszył art. 92 ust 1 Konstytucji, albowiem uczynił to samowolnie, tj. bez właściwej delegacji ustawowej. Uzależniając natomiast prawo cudzoziemca do pracy (odstąpienie od wymogu zezwolenia) od oświadczenia innej osoby o zamiarze zatrudnienia, Minister naruszył art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z jej art. 65 ust. 1 i art. 37 ust. 1 i 2. W myśl art. 65 ust. 1 Konstytucji, każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy zaś wyjątki od tego określa ustawa. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji ten, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, również ma określić ustawa (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, jakiekolwiek ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie pełnomocnika skarżącego, z powyższymi zasadami kłóci się uzależnienie prawa do pracy cudzoziemca w Polsce od takich okoliczności, jak: a) oświadczenie pracodawcy o "zamiarze" powierzenia pracy; oświadczenie takie wyrażać ma zatem jedynie wolę zatrudnienia cudzoziemca, a zamiar ten przecież pracodawca w każdej chwili może zmienić, b) rejestracja takiego oświadczenia w powiatowym urzędzie pracy. Powoduje to, że konstytucyjne prawo do pracy, które z założenia ograniczone może być jedynie w drodze ustawowej, podlega nieprzewidzianym w konstytucji ograniczeniom wynikającym z widzimisię ("woli") nieokreślonych osób fizycznych, prawnych lub innych jednostek organizacyjnych, które raz mogą, a za chwilę nie muszą już mieć "zamiaru", o czym cudzoziemiec nie musi wcale wiedzieć. Nierozstrzygnięta pozostaje też w prawie kwestia "czasowości" oświadczenia o "zamiarze". W szczególności, czy cudzoziemiec na podstawie takiego jednokrotnego oświadczenia może u danego pracodawcy podejmować w okresie ważności wizy pracę kilkakrotnie, czy jednokrotnie, po czym powinien uzyskać nowe oświadczenie o zamiarze zatrudnienia, ponieważ poprzedni "zamiar" został już "skonsumowany". Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, że rozporządzenie z dnia 30 sierpnia 2006 r. w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania pozwolenia na pracę w zakresie, w jakim uzależnia możliwość podjęcia pracy od oświadczenia pracodawcy o "zamiarze" zatrudnienia cudzoziemca jest niezgodny z wyżej powołanymi wzorcami konstytucyjnymi. Wojewoda w uzasadnieniu swej decyzji podał, że gdy cudzoziemiec zatrudniony na podstawie oświadczenia chce zmienić pracodawcę, to może to zrobić jedynie w okresie ważności zezwolenia na pobyt (wizy). Nowy pracodawca powinien mu wystawić i zarejestrować we właściwym powiatowym urzędzie pracy nowe oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy. Procedury opisanej przez Wojewodę nie ma jednak w żadnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego i konieczność uzyskiwania nowego oświadczenia również z żadnego przepisu nie wynika. Nie wiadomo też, dlaczego takie oświadczenie należy złożyć w okresie ważności wizy, skoro stanowi ono dopiero podstawę do wydania wizy (art. 27 ustawy o cudzoziemcach), a więc z założenia składane jest zanim wiza zostanie wydana. Z kolei niepodjęcie pracy przez cudzoziemca u osoby, która złożyła oświadczenie o zamiarze zatrudnienia nie powoduje utraty ważności wizy wydanej na podstawie art. 27 ustawy o cudzoziemcach (patrz przesłanki do cofnięcia lub unieważnienia wizy określone w art. 48a ustawy o cudzoziemcach). Skoro zatem, pomimo niepodjęcia żadnej pracy, obywatel Ukrainy na podstawie wizy "pracowniczej" mógłby przebywać na terenie Polski przez kolejnych sześć miesięcy, to nałożenie na niego sankcji w postaci nakazania opuszczenia kraju w sytuacji, gdy podjął zatrudnienie, lecz u innego pracodawcy, należy uznać za działanie sprzeczne z zasadą proporcjonalności, nielogiczne oraz nieuzasadnione ani bezpieczeństwem państwa, ani potrzebą ochrony porządku publicznego, ani ochrony środowiska, zdrowia czy też moralności publicznej jak też wolności czy też praw innych osób. Jest to, jednym słowem, niczym uzasadnione. Pełnomocnik skarżącego podniósł również, że regulacje stanowiące dla organów administracji podstawę do nakazania skarżącemu opuszczenia terytorium Polski uznać należy również za niezgodne z postanowieniami artykułu 19 Europejskiej Karty Społecznej (Dz. U. z 1999 r., Nr 8, poz. 67), w szczególności ust.8 tego artykułu, albowiem Polska zapewniła, że pracownicy migrujący, mieszkający legalnie na jej terytorium, nie będą mogli być wydaleni, o ile nie zagrażają bezpieczeństwu państwa lub nie naruszają porządku publicznego lub dobrych obyczajów; w tym przypadku żadna z tych klauzul generalnych nie miała i nie mogła mieć jednak zastosowania. Końcowo pełnomocnik zarzucał, że A. K., który zatrudnił skarżącego, złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w Gryficach oświadczenie o zamiarze zatrudnienia M. S.. Oświadczenie zostało zarejestrowane z dniem 9 lipca 2010 r. i tym samym w dniu 21 lipca 2010 r., tj. w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji o zobowiązaniu skarżącego do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie zachodziła przesłanka nielegalnego zatrudnienia. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, wyjaśnił, że zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemcowi wydaje się decyzję o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli wykonywał pracę niezgodnie z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy albo podjął działalność gospodarczą niezgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie w Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei art. 97 ust. 1 cytowanej ustawy wskazuje, iż w przypadkach, o których mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 6, 11 i 12 cudzoziemiec może być zobowiązany do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 7 dni, gdy z okoliczności sprawy wynika, że dobrowolnie wykona ten obowiązek. Przeprowadzone postępowanie, zarówno przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] , jak również Wojewodę Zachodniopomorskiego, udowodniło naruszenie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, co skutkowało wydaniem decyzji administracyjnej w oparciu o art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skarżącego o braku wskazania konkretnego przepisu prawa, którego naruszenia dopuścił się cudzoziemiec braku w decyzji obligatoryjnego elementu składowego - powołania podstawy prawnej, Wojewoda zauważył, że zwrot obowiązujące w tej materii przepisy dotyczy bezpośrednio z nim sąsiadującego wskazania przepisu art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, i ma zabieg wyłącznie stylistyczny. Kwestia ustalenia czy M. S. wykonywał pracę na rzecz A. K. została szczegółowo omówiona w uzasadnieniu decyzji, natomiast obowiązek posiadania przez cudzoziemca zezwolenia na pracę lub, w przypadku obywatela Ukrainy, oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy wynika wprost z art. 87 ust. 1 pkt 12a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zarówno zezwolenie na pracę jak również oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi zawiera elementy jednoznacznie identyfikujące pracodawcę i prawo cudzoziemca do pracy w Polsce na podstawie takiego dokumentu dotyczy wyłącznie podmiotu wskazanego w przedmiotowym zezwoleniu lub oświadczeniu. Brak takiego prawa lub oświadczenia jest spełnieniem przesłanki przepisu art. 2 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odnosząc się do zarzutu niezgodności rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, organ II instancji podał, że nie odnosi się do wydanej decyzji, ponieważ organy administracji publicznej, w tym wojewoda, są zobowiązane do wykonywania istniejącego porządku prawnego, taki status posiada przedmiotowe rozporządzenie, a nie badania zgodności stosowanych przepisów prawa z zapisami Konstytucji. Wykładnia pełnomocnika strony odnośnie art. 48a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach zawartej w pkt 8 skargi, dotyczącej ważności wizy, nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach ustawy o cudzoziemcach. Przytoczony fragment uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wskazuje procedury a jedynie logiczny ciąg czynności prawnych, dokonanie których jest niezbędne do uzyskania ważnego oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy dla cudzoziemca i stąd też nie został określony w konkretnym przepisie prawa. Samo oświadczenie może być złożone w dowolnym momencie przez pracodawcę, a fakt iż oświadczenie stanowi podstawę do wydania wizy, jest tylko jednym z aspektów konsekwencji prawnych, które pociąga za sobą rejestracja oświadczenia. Niepodjęcie przez cudzoziemca zatrudnienia u pracodawcy, który zarejestrował oświadczenie, na podstawie którego cudzoziemiec uzyskał wizę, wskazuje na cel pobytu inny aniżeli deklarowany. Zgodnie z art. 48a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach taka wiza podlega cofnięciu, a cudzoziemiec powinien opuścić Polskę. W aplikacji wizowej cudzoziemiec zadeklarował, iż wjedzie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej celem pracy u określonego, konkretnego pracodawcy, przez określony w oświadczeniu czas. Z kolei oświadczenie złożone przez A. K. w Powiatowym Urzędzie Pracy w Gryficach o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca nastąpiło po ujawnieniu podczas kontroli faktu wykonywania przez M. S. pracy niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Data wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie nie ma wpływu na zasadność podniesionego zarzutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do wydania orzeczenia o zmianie decyzji poprzez przyznanie skarżącemu określonego prawa bądź uprawnienia, wynikającego z przepisów prawa normujących określoną dziedzinę spraw (np. zatrudnienia cudzoziemców). Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem kontroli decyzji wydanych w granicach danej sprawy wedle kryterium celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia lecz ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że przeprowadzone przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] oraz Wojewodę [...] postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie narusza przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm. ) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja z dnia 21 lipca 2010 r. oraz decyzja z dnia 24 sierpnia 2010 r. r. zostały wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną. W uzasadnieniu tych aktów wskazano przyczyny, z powodu których zobowiązano M. S. do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Materialnoprawną podstawę decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowił art. 97 ust. 1 w związku z art.88ust.1 pkt 2 i art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W myśl art. 88 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, cudzoziemcowi wydaje się decyzję o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli wykonywał pracę niezgodnie z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy albo podjął działalność gospodarczą niezgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 97 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 6, 11 i 12, cudzoziemiec może być zobowiązany do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie do 7 dni, gdy z okoliczności sprawy wynika, że dobrowolnie wykona ten obowiązek. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że M. S. zgodził się na dobrowolne opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w wyznaczonym terminie i posiada środki finansowe na ten cel (k. 8 akt adm. I inst.). Istota sporu w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania dotyczyła niezłożenia przez pracodawcę skarżącego oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy obywatelowi Ukrainy we właściwym miejscowo Powiatowym Urzędzie Pracy, zgodnie z § 2 pkt 27 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 sierpnia 2006 r. w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. Nr 156, poz. 1116 ze zm.). Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym wskazuje, że M. S. przebywał na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy typu [...] serii [...] wydanej w dniu 3 lutego 2010 r. przez Konsulat Rzeczypospolitej Polskiej we [...]na okres od dnia 8 lutego 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. Skarżący legitymował się również oświadczeniem o zamiarze powierzenia wykonywania pracy, o którym mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu, złożonym w Powiatowym Urzędzie Pracy w Warszawie przez Spółkę z o.o. "[...] ", która zamierzała zatrudnić obywatela Ukrainy od 3 lutego 2010 r. do dnia 30 grudnia 2010 r. w charakterze pomocnika przy pracach budowlanych. Oświadczenie to – jak wyjaśniał skarżący - otrzymał przed ubieganiem się o wizę, jednakże nie wiedział gdzie ma podjąć pracę i z tego powodu poszukał pracodawcy w Internecie. Pracę u A. K. podjął na trzeci dzień po przyjeździe do Polski w dniu 12 maja 2010 r. Był przekonany, że oświadczenie złożone przez Spółkę "[...] r" umożliwia mu prace na terenie całej Polski. Nowe oświadczenie otrzymał od pracodawcy po kontroli Straży Granicznej. Wynikające ze stanu faktycznego sprawy jak i z akt administracyjnych okoliczności, że M. S. podjął prace u A. K. na podstawie umowy o dzieło z dnia 14 maja 2010 r. jak i to, że pracodawca złożył oświadczenie o zamiarze zatrudnienia skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu 9 lipca 2010 r. są bezsporne. Pełnomocnik skarżącego twierdzi, że M. S. pracował na terenie Rzeczypospolitej Polskiej legalnie, albowiem przesądzało o tym oświadczenie złożone w urzędzie pracy przez firmę "[...] ", natomiast złożenie kolejnego oświadczenia przepisy prawa nie wymagają. Rozstrzygając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należało poddać analizie obowiązujące przepisy ustawy o cudzoziemcach jak i przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) w kwestii zatrudnienia cudzoziemców oraz związane z zatrudnieniem odrębności dotyczące m.in. obywateli Ukrainy. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 40 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wykonywanie pracy przez cudzoziemca - oznacza zatrudnienie, wykonywanie innej pracy zarobkowej lub pełnienie funkcji w zarządach osób prawnych, które uzyskały wpis do rejestru przedsiębiorców na podstawie przepisów o Krajowym Rejestrze Sądowym lub są spółkami kapitałowymi w organizacji. Warunki zatrudnienia cudzoziemca, w tym dotyczące obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę oraz zwolnienia z tego obowiązku zostały zawarte w rozdziale 16 powołanej ustawy "Podejmowanie pracy za granicą u pracodawców zagranicznych oraz wykonywanie pracy przez cudzoziemców w Rzeczypospolitej Polskiej", w art. 87-90a. W świetle przepisów regulujących zatrudnienie cudzoziemców, jest ono możliwe po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu. Z tego powodu nie jest pozbawione podstaw twierdzenie, że zasadą zatrudnienia cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest posiadanie zezwolenia, natomiast odstępstwa od tej zasady zostały przez ustawodawcę ściśle określone. Z treści art. 90 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika upoważnienie dla ministra właściwego do spraw pracy do określenia, w drodze rozporządzenia, przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, uwzględniając przypadki określone w umowach i porozumieniach międzynarodowych oraz programach szkoleniowych lub doradczych realizowanych w ramach działań Unii Europejskiej lub innych międzynarodowych programach pomocowych, polską politykę zagraniczną, specyfikę wykonywanego zawodu, charakter pracy, okres pracy, wymogi dotyczące podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, a także szczególny status, który był podstawą udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe upoważnienie zostało wykonane przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który dnia 30 sierpnia 2006 r. wydał rozporządzenie w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. Nr 156, poz. 1116). W świetle § 2 pkt 27 tego aktu prawnego, wykonywanie pracy przez cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę jest dopuszczalne w przypadku cudzoziemców, będących obywatelami Republiki Białoruś, Republiki Gruzji, Republiki Mołdowy, Federacji Rosyjskiej lub Ukrainy, którzy wykonują pracę w okresie nieprzekraczającym sześciu miesięcy w ciągu kolejnych dwunastu miesięcy, na podstawie oświadczenia podmiotu o zamiarze powierzenia im wykonywania pracy, zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy właściwym ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę składającego oświadczenie. W świetle powyższej regulacji, pracodawca zatrudniający obywatela Ukrainy wprawdzie nie musi posiadać zezwolenia na jego zatrudnienie, lecz ma obowiązek złożyć oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy w powiatowym urzędzie pracy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę składającego to oświadczenie. Przechodząc na grunt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania stwierdzić należy, że z treści powołanego przepisu wprost wynika, iż A. K. jako pracodawca skarżącego, miał obowiązek złożyć oświadczenie w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] przed formalnym zatrudnieniem M. S., albowiem § 2 pkt 27 rozporządzenia stanowi o obowiązku związanym z zamiarem zatrudnienia. Czynność ta winna mieć zatem charakter uprzedni, nie zaś następczy – jak to miało miejsce w tej sprawie. W przekonaniu Sądu, ratio legis powyższej regulacji wskazuje na konieczność składania oświadczenia przez każdy podmiot zamierzający zatrudnić obywatela Ukrainy w czasie obowiązywania wizy umożliwiającej zatrudnienie na terytorium RP. Celem takiej regulacji było niewątpliwie wprowadzenie złagodzonych rygorów podejmowania zatrudnienia na terytorium Polski przez cudzoziemców będących obywatelami państw wymienionych w rozporządzeniu. Nie ma jednak podstaw do interpretowania tych przepisów w sposób, który w istocie stanowi obejście obowiązującego prawa, w szczególności w odniesieniu do legalności zatrudnienia. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, że w sprawie M. S. wystarczające było posiadanie oświadczenia firmy "[...] " o zamiarze powierzenia mu pracy. Oświadczenie to w istocie umożliwiało skarżącemu wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu zgodnym z wydaną wizą, ale jeszcze przez wyjazdem z kraju M. S. miał wiedzę, że w "[...] r" nie znajdzie zatrudnienia i stąd też rozpoczął poszukiwania nowego pracodawcy będąc jeszcze na Ukrainie. Legalne zatrudnienie w Polsce M. S. wynikać winno zatem nie tylko z posiadania odpowiedniej wizy, ale również realność tego zatrudnienia winno potwierdzać złożenie przez podmiot zatrudniający oświadczenia o zamiarze powierzenia cudzoziemcowi pracy. Skoro pracodawca, na którego prawodawca nałożył określony obowiązek, przed zatrudnieniem M.S. takiego oświadczenie nie złożył, to uznać należało, że zatrudnienie to nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, co w świetle art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach skutkowało zobowiązaniem M. S. do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w szczególności w art. 90 ust. 4 ustawy o promocji zatrudniania i instytucjach runku pracy, Sąd nie dostrzega niezgodności upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie z powołanym wyżej przepisem Ustawy Zasadniczej. Z kolei Europejska Karta Społeczna, na którą przywołano w skardze wskazuje na warunki zatrudnienia i pobytu pracowników migrujących, które w pewnych aspektach, wymienionych w akcie, mają być tożsame z warunkami nie mniej korzystnymi niż te, które oferowane są dla obywateli kraju umawiającego się. Przepisy Karty nie określają jednak dla umawiających się stron warunków, jakie cudzoziemcy winni spełnić my móc legalnie podjąć pracę. Warunki zatrudnienia cudzoziemców umawiające się strony ustalają w ramach własnego ustawodawstwa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.