II SA/Sz 943/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej K. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na K. K. (dalej: "Skarżąca") jako inwestora samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego (oznaczonego jako nr [...] na mapie i zdjęciu stanowiącym załącznik do postanowienia), usytuowanego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina M., obowiązek wykonania i dostarczenia do Inspektoratu w terminie do dnia [...] następujących dokumentów: 1. Zaświadczenia Wójta Gminy M. o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. Czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami wykonanego przez uprawnioną osobę posiadającą aktualny wpis na listę stosownej izby samorządu zawodowego (wraz z oceną samowolnej budowy z MPZP Gminy M., poprzez wskazanie zakresu w jakim obiekt może być zalegalizowany), 3. Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4. Inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wykonanej budowy (wraz z zaznaczeniem przez geodetę, odległości od granic z działkami sąsiednimi). Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ZWINB" , "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej pkt 4 i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej części. Pozostałą część zaskarżonego postanowienia utrzymał zaś w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., zgodnie z kompetencjami wszczął przedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy przez Skarżącą budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...]. Wyjaśnił ponadto, że zgodnie ze zgromadzonym dotychczas materiałem dowodowym ustalono, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian i podłogi), posiada dach oraz fundamenty. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że posadowienie przedmiotowego obiektu budowlanego jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym go zniszczyć, co z kolei definiuje jego trwałość związania z gruntem. Nadmieniono, iż z analizy akt sprawy - pisma ze Starostwa Powiatowego w S. z dnia [...], oraz aktu notarialnego Repetytorium A nr [...] z dnia [...]., wynika, że w latach 1965 i 2009 działka gruntu nr [...] nie była zabudowana. Ustalono też, że Skarżąca w dniu [...] zgłosiła w Starostwie Powiatowym w S. zamiar rozpoczęcia budowy "wolno stojących budynków gospodarczych o powierzchni 25 m2 i o wymiarach 4.50 x 5.50 m na działce nr [...]. Z treści tego zgłoszenia nie wynika jednoznacznie lokalizacja zgłoszonych budynków gospodarczych (budynku gospodarczego). Jednakże w ocenie organu zgłoszenie to nie mogło dotyczyć przedmiotowego objętego postępowaniem obiektu, gdyż jak ustalono w protokole oględzin posiada on wymiary 7,00 m x 5,40 m tj. wymiary znacznie odbiegające od "obiektów zgłoszonych". Organ odwoławczy wyjaśnił, że przed 2014 rokiem istniał na nieruchomości inny budynek gospodarczy, a następnie wybudowano nowy budynek na istniejącym fundamencie kamiennym, co również PINB w S. ustalił w wyniku oględzin. Ów budynek użytkowany jest aktualnie jako budynek mieszkalny. Jest też w nim prowadzona hodowla psów. O tym, iż ten obiekt jest budynkiem mieszkalnym, świadczą dokumenty w postaci protokołu z oględzin, w którym zapisano oświadczenie Skarżącej, iż w budynku mieszka pani R. S., która zmieniła przeznaczenie budynku na mieszkalno — inwentarski. Ponadto na mapie zasadniczej ujawniono w 2014 r. dwa budynki: jeden gospodarczy i mieszkalny jednorodzinny, oba będące w budowie. Dlatego w ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku należy uznać, iż inwestor w 2014 r. wybudował nowy budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy około 40 m2. W dniu wszczęcia badanego postępowania administracyjnego obowiązywała ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w brzmieniu, zgodnie z którym budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymagała uprzedniego zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno - budowlanej. Tymczasem Skarżąca, jak ustalił organ nie legitymuje się takim zgłoszeniem na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zatem obiekt ten został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. W takim zaś przypadku, w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, zastosowanie mają przepisy art. 48 ustawy Prawo i budowlane. Wyjaśniono także, że zgodnie ze stanowiskiem Wójta Gminy M. wyrażonym w piśmie z dnia [...] budowa usytuowanego w środkowej części działki nr [...], obręb Z., budynku mieszkalnego, oznaczonego w aktach sprawy nr "2", jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M., uchwalonym przez Radę Gminy Malechowo uchwałą nr XIX/1 12/96 z dnia 30 grudnia1996 r., tylko dla części zlokalizowanej na terenie zabudowy zagrodowej "2MR". ZWINB uznał w świetle tych ustaleń, że uzasadnione w niniejszej sprawie jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego w myśl przepisów art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, z tym, że projekt budowlany, którego przedłożenie nakazano zaskarżonym postanowieniem, musi przewidywać rozwiązania, których wykonanie doprowadzi przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Opierając się na takich ustaleniach, organ odwoławczy uznał, iż wydanie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] było uzasadnione. Jednakże nałożenie zaskarżonym postanowieniem, w punkcie 4 obowiązku przedłożenia "Inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wykonanej budowy (wraz z zaznaczeniem przez geodetę, odległości od granic z działkami sąsiednimi)", jest nieuzasadnione, skoro w punkcie 2 tego postanowienia nałożono obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami wykonanego przez uprawnioną osobę posiadającą aktualny wpis na listę stosownej izby samorządu zawodowego (...), który powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, w tym wymiary, rzędne i wzajemne odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz poczynionych w toku postępowania ustaleń, ZWINB wyjaśnił, że wprawdzie zapisy w księgach wieczystych stanowiły o tym, że przedmiotowa działka jest zabudowana, lecz - poza tak ogólnikowym zapisem - brak jest zapisów określających rodzaj i miejsce zabudowy. Za przesądzające o tym, że przedmiotowa działka w momencie nabycia prawa własności do niej przez Skarżącą nie była zabudowana, uznano ustalenia stron umowy sprzedaży. Strony tej umowy zgodnie stwierdziły, że działka nie jest zabudowana. Uznano więc, że w ten sposób strony umowy dokonały aktualnej oceny stanu faktycznego i zgodnie uznały, że jeśli nawet uprzednio na działce znajdowały się jakieś obiekty budowlane, to uległy one tak daleko posuniętej degradacji (najprawdopodobniej zawaleniu albo zostały rozebrane), iż zasadnym było uznanie, że w czasie zawarcia umowy nie jest już ona zabudowana. Podkreślono, że ustalenie takie potwierdziła również strona zbywająca prawo własności, mimo, że skutkowało to pomniejszeniem wartości nieruchomości. Pismem z dnia [...] Skarżąca wywiodła skargę do sądu administracyjnego sprzeciwiając się zapadłym postanowieniom i wskazując "iż nikt nie był na gruncie i w ogóle się w sprawę nie wtajemniczył a postanowienia zostały podjęte zza biurka". Skarżąca zarzuciła też, że mapy wykorzystywane przez organy administracji są niedokładne. Organ odwoławczy odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniejsze stawisko przedstawione w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. W badanej sprawie materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. – dalej: "u.p.b."). Ów przepis został wprawdzie zmieniony z dniem 19 września 2020 roku, jednakże na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) w realiach niniejszej sprawy miał zastosowanie w brzmieniu dotychczasowym tj.: - jeżeli budowa, obiektu budowalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia budowy, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. - w postanowieniu, o którym mowa powyżej, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Z powyższych przepisów wynika wprost, iż w realiach niniejszej sprawy organ w razie zaistnienia stosowanych przesłanek był uprawniony do wezwania strony w postanowieniu wyłącznie do przedłożenia: - stosownego zaświadczenia wójta w przedmiocie zgodności obiektu budowlanego z regulacjami planistycznymi, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, tj. potwierdzającym wpis autora na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym miejscu należy dostrzec, iż określenie dokumentów w wydawanym na podstawie art. 48 ust. 3 u.p.b. postanowieniu, co do których organy nakładają obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie ma doniosłe znacznie. W myśl bowiem art. 48 ust. 4 u.p.b. niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków określonych w postanowieniu, skutkuje obowiązkiem wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, zamykając inwestorowi możliwość jego legalizacji. W toku postępowania legalizacyjnego nie jest oczywiście wykluczone opieranie się przez organ na innych dokumentach, np. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, jednakże organ nie może domagać się ich przedłożenia w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 48 ust. 3 u.p.b. Co do zasady zatem organ odwoławczy rozpatrując zażalenie słusznie uchylił powyższe zobowiązanie nałożone na Skarżącą przez organ I instancji w pkt 4 postanowienia. ZWINB uczynił to jednak z tej przyczyny, że jak opisał w punkcie 2 postanowienia, obok obowiązku przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami wykonanego przez uprawnioną osobę posiadającą aktualny wpis na listę stosownej izby samorządu zawodowego (...) "który powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, w tym wymiary, rzędne i wzajemne odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 2 u.p.b.)". Mając na względzie, iż art. 34 ust. 3 pkt 2 u.p.b. zawiera wymagania ustawodawcy dotyczące projektu architektoniczno-budowlanego, niewątpliwie organowi chodziło w istocie o art. 3 ust. 3 pkt 1 u.p.b., a więc o przepis określający zawartość projektu zagospodarowania działki. Zgodnie z jego treścią projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, winien obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Badając prawidłowość powyższego pkt 2 zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie dostrzegł jednak, iż w jego treści organ I instancji wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego domagając się przedłożenia w trybie art. 48 ust. 3 u.p.b. "oceny samowolnej budowy z MPZP Gminy M., poprzez wskazanie zakresu w jakim obiekt może być zalegalizowany". Tak rozwinięte poza zakres ustawowy zobowiązanie, nałożone przez organ I instancji na stronę w pkt 2 postanowienia, a utrzymane dalej w mocy przez organ odwoławczy, nie znajduje jednak oparcia w przywołanych wyżej przepisach. Tego rodzaju jak opisane w pkt 2 postanowienia ocena powinna być dokonywana przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego, w szczególności po uzyskaniu zaświadczenia od organu gminy o zgodności budowy stanowiącej samowolę budowlaną z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku dotychczasowego postępowania zapisy planu miejscowego były oceniane wyłącznie w oparciu o pismo Wójta Gminy M. z dnia [...], w którym poinformowano, że "przedmiotowa działka stanowi teren istniejącej zabudowy zagrodowej 2MR oraz teren zieleni urządzonej ZP. Budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M., tylko dla części zlokalizowanej na terenie istniejącej zabudowy zagrodowej 2MR". Skoro jak wskazano powyżej, strona postępowania może być zobowiązana skutecznie do przedstawienia w tym zakresie stosownego zaświadczenia wydanego przez Wójta [...], owo zaświadczenie (nie zaś pismo Wójta) powinno być w pierwszej kolejności podstawą poczynienia ustaleń co do zgodności budynku z planem miejscowym. Ewentualne wątpliwości co do zakresu dopuszczalnej legalizacji powinny być wyjaśniane w toku postępowania legalizacyjnego, już po przedłożeniu przez Skarżącą dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 u.p.b. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skoro zaskarżone postanowienie organu nadzoru budowlanego wykracza poza zakres określony w art. 48 ust. 3 u.p.b., bowiem nakłada obowiązek nie przewidziany przez ustawodawcę dla takiego trybu rozstrzygnięcia, konieczne jest jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. Z analogicznych przyczyn należało uchylić także poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.