II SA/Sz 944/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę, II. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adw. E. G.- S. kwotę [...] złotych obejmującą wynagrodzenie za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu oraz należny podatek od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po wznowieniu postępowania na skutek wniosku złożonego przez R. S., uchyliło w całości decyzję własną [...] przyznającą dodatek mieszkaniowy w kwocie 81,41 zł miesięcznie i przyznało dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od 1 listopada 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. w wysokości 102,51 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie zostało wznowione na podstawie art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu prawnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W rozpoznawanej sprawie podstawą wznowienia postępowania administracyjnego był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P 4/05 (Dz. U. Nr 84 poz. 587), który uznał art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ponadto Trybunał orzekł, że § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wydane w sprawie decyzje zostały oparte na podstawie ww. zakwestionowanych przepisów, co przesądza o uznaniu ich jako wydanych z naruszeniem prawa, uzasadnia uchylenie tych decyzji i wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Kolegium wskazało, że w 2004 r. dodatek mieszkaniowy przysługiwał osobom, o których mowa w art. 2 ust 1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekraczał 160% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 110% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (art. 17 ust. 1 ustawy). Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym, przy czym jego wysokość łącznie z ryczałtem nie może przekraczać 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych na lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust 10 ustawy). W oparciu zaś o § 2 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmowało się wydatki w wysokości 90 % naliczonych i ponoszonych wydatków. Przepis ten stanowił podstawę do obniżenia kwoty wydatków za lokal mieszkalny przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. Ponieważ Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niezgodności z Konstytucją, Kolegium po ponownym przeliczeniu należnego R. S. dodatku mieszkaniowego ustaliło, że wydatki gospodarstwa na lokal łącznie z ryczałtem wyniosły 218,92 zł, zaś wydatki, jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe wyniosły 115,92 zł. Zatem dodatek, jaki powinien otrzymać R. S. wyniósł 102,51 zł. Odnośnie ryczałtu za brak ciepłej wody w zajmowanym lokalu Kolegium wyjaśniło, że do wydatków na mieszkanie można doliczyć ryczałt za brak ciepłej wody. Zgodnie bowiem z § 3 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia w sprawie dodatków mieszkaniowych, jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, oraz 2 kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę. Ponieważ lokal zajmowany przez wnioskodawcę nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, doliczono ryczałt w wysokości 7,41 zł. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę R. S. na ww. decyzję jako niedopuszczalną, bowiem skarżący wskutek błędnego pouczenia zawartego w decyzji nie wyczerpał przysługującego środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi do Sądu. Decyzją z dnia 20 lipca 2007 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu wniosku R. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 11 sierpnia 2006 r. Uzasadniając decyzję Kolegium powtórzyło argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji. Wskazało ponadto, że najniższa emerytura w dniu złożenia przez R. S. wniosku o dodatek mieszkaniowy wynosiła 562,58 zł, zatem dochód wnioskodawcy nie przekroczył 160 % tej kwoty i dlatego też do wyliczenia dodatku mieszkaniowego należało przyjąć wydatki poniesione przez niego w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego. W oparciu o § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych, zakwestionowanego przez Trybunał, do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmowało się wydatki w wysokości 90 % naliczonych i ponoszonych wydatków. Po ponownym przeliczeniu należnego R. S. dodatku mieszkaniowego zasadnie organ I instancji ustalił, że dodatek mieszkaniowy, jaki powinien otrzymywać wnioskodawca wynosi 102,51 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję R. S. zażądał uchylenia decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji i przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłacie za 30 kilowatogodzin za brak centralnej ciepłej wody, w związku z obniżeniem tej kwoty na 20 kilowatogodzin w sposób bezprawny, za pomocą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Wskazał, że dodatek mieszkaniowy za okres objęty zaskarżoną decyzją powinien wynosić 106,21 zł miesięcznie. Skarżący podniósł, że jego zdaniem art. 9 ust 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są niezgodne z art. 92 ust 1 Konstytucji, ponieważ sprawa wysokości dodatków mieszkaniowych, w tym wysokość ryczałtu za brak centralnej ciepłej wody, powinna być uregulowana bezpośrednio w ustawie, a nie w sposób bezprawny przerzucona do uregulowania w rozporządzeniu. Ponadto, że uprawnienie do otrzymywania dodatków mieszkaniowych w odpowiednich wysokościach, a ryczałt za brak centralnej ciepłej wody kształtuje wysokość dodatków mieszkaniowych, dla osób nie mających wystarczających środków finansowych na podstawową egzystencję, jest konstytucyjnym prawem podmiotowym w demokratycznym państwie prawa, gdzie na pierwszym miejscu jest istota ludzka, w dalszej kolejności prawo stanowione oparte na prawie naturalnym, potem dopiero gospodarka i ekonomia. Takie prawa są kształtowane przez Konstytucję i ustawy uchwalane przez Sejm, a nie rozporządzenia władzy wykonawczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji została wydana po wznowieniu postępowania dotyczącego przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego za okres od 1 listopada 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W razie weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych, a wiec także w trybie wznowienia postępowania, gdy w wyniku ich zastosowania decyzja wyeliminowana została z obrotu prawnego, organ ponownie rozpoznający i rozstrzygający sprawę związany jest stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji, musi zatem uwzględnić obowiązujące orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 145a § 1 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną można żądać wznowienia postępowania w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P 4/05 (Dz. U. z dnia 18 maja 2006 r. Nr 84 poz. 587) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych upoważniający Radę Ministrów do określenia wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego jest niezgodny z art. 92 ust 1 Konstytucji. Ponadto, że § 2 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych stanowiący, że do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki o których mowa w § 2 ust 1 tego rozporządzenia, w wysokości 90 % naliczonych i ponoszonych wydatków, jest niezgodny z art. 6 ust 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po wznowieniu postępowania administracyjnego, uchyliło w całości decyzję ostateczną oraz decyzję poprzedzającą jej wydanie i wydało nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy tj. decyzję ustalającą skarżącemu dodatek mieszkaniowy za okres od dnia 1 listopada 2004 r. do dnia 30 kwietnia 2005 r. w nowej, wyższej wysokości z uwzględnieniem powołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie w skardze R. S. kwestionuje sposób ustalania ryczałtu na zakup opału, który jest jednym z wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego i żąda przywrócenia kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kilowatogodzin za brak centralnej ciepłej wody. Żądanie to nie jest uzasadnione. W myśl art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z § 3 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Treść tego przepisu nie uległa zmianie od dnia wydania uchylonej decyzji ostatecznej, w szczególności nie została zmieniona wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. Przepis ten określa sposób ustalania ryczałtu na zakup opału w sposób nie pozwalający organom administracji publicznej na odmienne ustalenie wysokości tego wydatku. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 ust 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy, Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia sposób ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenie to określa w szczególności: 1) szczegółowe rodzaje wydatków w gospodarstwach domowych: najemców, członków spółdzielni mieszkaniowych, właścicieli domów jednorodzinnych, właścicieli budynków i lokali mieszkalnych, osób zajmujących lokal mieszkalny bez tytułu prawnego i oczekujących na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny oraz najemców i podnajemców opłacających czynsz wolny, 2) sposób ustalania i maksymalną wysokość ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego. Zgodnie z art. 92 ust 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Kwestionowane przez skarżącego przepisy rozporządzenia nie wykraczają poza delegację zawartą w ustawie. Z powyższych względów, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270; zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), zgodnie z którym sąd, w razie nieuwzględnienia skargi, skargę oddala.