II SA/Sz 944/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ( dalej "PINB", "organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] roku nałożył na K. K. (dalej: "Skarżąca") jako inwestora samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego (oznaczonego jako nr [...] na mapie i zdjęciu stanowiącym załącznik do postanowienia), usytuowanego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym Z. , gmina M., obowiązek wykonania i dostarczenia do Inspektoratu w terminie do dnia 30 czerwca 2020 roku następujących dokumentów: 1. Zaświadczenia Wójta Gminy M. o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. Czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami wykonanego przez uprawnioną osobę posiadającą aktualny wpis na listę stosownej izby samorządu zawodowego (wraz z oceną samowolnej budowy z MPZP Gminy M., poprzez wskazanie zakresu w jakim obiekt może być zalegalizowany) a także uzyskanie zgody od Zarządcy Drogi w celu lokalizacji obiektu budowlanego przy granicy z drogą powiatową, 3. Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4. Inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wykonanej budowy (wraz z zaznaczeniem przez geodetę, odległości od granic z działkami sąsiednimi). Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ZWINB" , "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] roku uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej pkt 4 i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej części. Pozostałą część zaskarżonego postanowienia utrzymał zaś w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., zgodnie z kompetencjami wszczął przedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy przez Skarżącą budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...]. Wyjaśnił ponadto, że zgodnie ze zgromadzonym dotychczas materiałem dowodowym ustalono, iż przedmiotowy obiekt, usytuowany w rogu działki, jest trwale związany z gruntem i został posadowiony na fundamencie kamiennym. Do budynku przylega inny budynek gospodarczy o konstrukcji murowanej, zabudowana wiata o wymiarach 2mx20m. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że posadowienie przedmiotowego obiektu budowlanego jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym go zniszczyć, co z kolei definiuje jego trwałość związania z gruntem. ZWINB wskazał, że z analizy akt sprawy - pisma ze Starostwa Powiatowego w S. z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz aktu notarialnego Repetytorium A nr [...] z dnia [...] września 2009 r. wynika, iż w latach 1965 i 2009 działka gruntu nr [...] nie była zabudowana. Organ ustalił również, że Skarżąca w dniu [...] lipca 2010 r. zgłosiła w Starostwie Powiatowym w S. zamiar rozpoczęcia budowy "wolno stojących budynków gospodarczych o powierzchni 25 m2 i o wymiarach 4.50 x 5.50 m na działce nr [...]. Z treści tego zgłoszenia nie wynika jednoznacznie lokalizacja zgłoszonych budynków gospodarczych (budynku gospodarczego). Jednakże, w ocenie organu, zgłoszenie to nie mogło dotyczyć obiektu objętego postępowaniem, gdyż jak ustalono w protokole oględzin posiada on wymiary 2m x 20 m, tj. znacznie odbiegające od "obiektów zgłoszonych". Organ odwoławczy wyjaśnił, że przed 2014 rokiem istniał na nieruchomości inny budynek gospodarczy, a następnie wybudowano nowy budynek na istniejącym fundamencie kamiennym, co również PINB w S. ustalił w wyniku oględzin. W miejscu budynku gospodarczego pierwotnie wybudowano wiatę, która według oświadczenia Skarżącej została zabudowana w okresie późniejszym. Organ przyjął, że obiekt budowlany będący przedmiotem postepowania powstał w latach 2014-2015 pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nie zalicza się do obiektów zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę w rozumieniu art.29 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy jak również art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 czy art. 29 ust. 1 pkt 2a. W dniu wszczęcia postępowania administracyjnego obowiązywała ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., zgodnie z którą budowa budynku gospodarczego o wyżej wskazanych parametrach wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem Skarżąca, jak ustalił organ, nie legitymuje się pozwoleniem budowę przedmiotowego budynku gospodarczego. Zatem obiekt ten został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. W takim zaś przypadku, w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, zastosowanie mają przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że zgodnie ze stanowiskiem Wójta Gminy M. wyrażonym w piśmie z dnia 22 października 2019 r., budowa budynku gospodarczego, oznaczonego nr [...] na działce nr [...] w obrębie Z., jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M., uchwalonym przez Radę Gminy M. uchwałą nr [...] [...] z dnia [...] grudnia1996 r., tylko dla części zlokalizowanej na terenie zabudowy zagrodowej "2MR". Na podstawie tych ustaleń ZWINB uznał zasadność przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego w myśl przepisów art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, z tym, że projekt budowlany, którego przedłożenie nakazano zaskarżonym postanowieniem, musi zawierać ocenę samowolnej budowy z planem miejscowym poprzez wskazanie zakresu, w jakim obiekt ten może zostać zalegalizowany, jak również zgodę Zarządcy Drogi na lokalizację obiektu przy granicy z drogą powiatową. Opierając się na takich ustaleniach, organ odwoławczy uznał, iż wydanie zaskarżonego postanowienia z dnia 14 stycznia 2020 r. było uzasadnione. Podważył jednak zasadność nałożenia w pkt 4 zaskarżonego postanowienia obowiązku przedłożenia "Inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wykonanej budowy (wraz z zaznaczeniem przez geodetę, odległości od granic z działkami sąsiednimi)". ZWINB stwierdził, że skoro w punkcie 2 postanowienia nałożono obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami wykonanego przez uprawnioną osobę posiadającą aktualny wpis na listę stosownej izby samorządu zawodowego (...), który powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, w tym wymiary, rzędne i wzajemne odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, to zobowiązywanie do przedłożenia na tym etapie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej jest nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz poczynionych w toku postępowania ustaleń, ZWINB wyjaśnił, że wprawdzie zapisy w księgach wieczystych stanowiły o tym, że przedmiotowa działka jest zabudowana, lecz - poza tak ogólnikowym zapisem - brak jest wpisów określających rodzaj i miejsce zabudowy. Za przesądzające o tym, że przedmiotowa działka w momencie nabycia prawa własności do niej przez Skarżącą nie była zabudowana, organ uznał ustalenia stron umowy sprzedaży, które zgodnie stwierdziły, że działka nie jest zabudowana. ZWINB wskazał, że w ten sposób strony umowy dokonały aktualnej oceny stanu faktycznego i zgodnie uznały, że jeśli nawet uprzednio na działce znajdowały się jakieś obiekty budowlane, to uległy one tak daleko posuniętej degradacji (najprawdopodobniej zawaleniu albo zostały rozebrane), iż zasadnym było uznanie, że w czasie zawarcia umowy nie jest już ona zabudowana. Organ podkreślił, że ustalenie takie potwierdziła również strona zbywająca swoją własność, mimo, że skutkowało to pomniejszeniem wartości nieruchomości. Pismem z dnia 16 października 2020 roku Skarżąca wywiodła skargę do sądu administracyjnego sprzeciwiając się zapadłym postanowieniom i wskazując "iż nikt nie był na gruncie i w ogóle się w sprawę nie wtajemniczył a postanowienia zostały podjęte zza biurka". Skarżąca zarzuciła też, że mapy wykorzystywane przez organy administracji są niedokładne. Organ odwoławczy odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniejsze stawisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Mając na uwadze zakres kompetencji wojewódzkich sądów administracyjnych, wynikających z powołanej wyżej ustawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania materialnoprawną podstawę wydanego postanowienia stanowił art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. – dalej: "Prawo budowlane"). Przepis ten został wprawdzie zmieniony z dniem 19 września 2020 roku, jednakże na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.), w tej sprawie, miał zastosowanie w brzmieniu dotychczasowym, tj.: - jeżeli budowa, obiektu budowalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia budowy, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. - w postanowieniu, o którym mowa powyżej, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Z powyższych przepisów wynika wprost, iż w tej sprawie organ, w związku z zaistnieniem przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, był uprawniony w oparciu o powołany wyżej przepis do nałożenia na stronę obowiązków polegających tylko na przedłożeniu: - zaświadczenia wójta w przedmiocie zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, tj. potwierdzającym wpis autora na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym miejscu należy podkreślić doniosłość obowiązku nałożonego na stronę na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego oraz skutki jego niewykonania. W myśl bowiem art. 48 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, niewykonanie przez zobowiązanego w wyznaczonym terminie obowiązków określonych w postanowieniu, skutkuje wydaniem przez organ wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, co w konsekwencji zamyka inwestorowi możliwość jego legalizacji. W toku postępowania legalizacyjnego organ może oprzeć swoje ustalenia na innych dokumentach, np. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, jednakże nie może domagać się ich przedłożenia w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie słusznie zatem uchylił powyższe zobowiązanie nałożone na Skarżącą przez organ I instancji w pkt 4 postanowienia. ZWINB uczynił to jednak z tej przyczyny, że -jak opisał w punkcie 2 postanowienia, obok obowiązku przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami wykonanego przez uprawnioną osobę posiadającą aktualny wpis na listę stosownej izby samorządu zawodowego (...) "który powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, w tym wymiary, rzędne i wzajemne odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego)". Mając na względzie, iż art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego określa wymagania ustawodawcy dotyczące projektu architektoniczno-budowlanego, niewątpliwie organowi chodziło w istocie o art. 3 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, a więc o przepis określający zawartość projektu zagospodarowania działki. Zgodnie z jego treścią projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, winien obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Badając prawidłowość sformułowania obowiązków przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, ZWINB w pkt 2 rozstrzygnięcia PINB nie dostrzegł jednak, iż w jego treści organ I instancji wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego domagając się przedłożenia "oceny samowolnej budowy z MPZP Gminy M., poprzez wskazanie zakresu w jakim obiekt może być zalegalizowany". Zobowiązanie zawarte w pkt 2 nie znajduje oparcia w przywołanych wyżej przepisach, albowiem ocena samowoli budowlanej w zestawieniu z przepisami prawa miejscowego oraz określenie zakresu legalizacji jest domeną organów nadzoru budowlanego nie zaś projektanta. W toku dotychczasowego postępowania przepisy planu miejscowego były oceniane wyłącznie w oparciu o pismo Wójta Gminy M. z dnia [...] października 2019 roku, w którym poinformowano, że "przedmiotowa działka stanowi teren istniejącej zabudowy zagrodowej 2MR oraz teren zieleni urządzonej ZP. Budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M., tylko dla części zlokalizowanej na terenie istniejącej zabudowy zagrodowej 2MR". Skoro - jak już wyżej Sąd wskazał, należy stronę postępowania zobowiązać do przedstawienia zaświadczenia wydanego przez Wójta [...] w przedmiocie zgodności budowy z planem miejscowym, to właśnie zaświadczenie, nie zaś pismo Wójta, powinno stanowić podstawę ustaleń co do zgodności budowy z planem miejscowym. Ewentualne wątpliwości co do zakresu dopuszczalnej legalizacji powinny być wyjaśniane w toku postępowania legalizacyjnego, już po przedłożeniu przez Skarżącą dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Podsumowując, skoro zaskarżone postanowienie ZWINB wykracza poza zakres określony w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem nakłada na stronę obowiązek nie przewidziany przez ustawodawcę w tym przepisie, konieczne jest jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Na podstawie art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił również postanowienie PINB, albowiem obarczone jest takimi samymi wadami. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.