II SA/Sz 946/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji dot. świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] 1. Wójt Gminy B. (dalej przywoływany jako: "Organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] lipca 2022r. znak [...], wydanym na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Pani A. I. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie odmowy wypłacenia świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 15 czerwca 2022 r. oraz w sprawie wstrzymania tego świadczenia, odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że w czerwcu 2022 r. nie istniała w obrocie prawnym decyzja administracyjna, na podstawie której Skarżąca byłaby uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to nie zostało zatem przez organ wstrzymane, ale zaprzestano jego wypłaty w związku z upływem okresu, na który zostało przyznane. W takim stanie rzeczy bezpodstawne byłoby wydanie decyzji administracyjnej czy to w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia, czy to w przedmiocie jego wstrzymania. 2. Pismem z dnia 17 lipca 2022 r. Pani A. I. złożyła zażalenie od powyższego postanowienia. W piśmie wskazała, że bezpodstawnie wstrzymano jej świadczenie pielęgnacyjne w dniu 15 czerwca 2022 r. W ocenie Skarżącej doszło do naruszenia art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 104 K.p.a. oraz art. 16 K.p.a. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] września 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r. poz. 735 ze zm., przywoływanej dalej jako: "K.p.a.") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy B. W uzasadnieniu Organ odwoławczy wskazał na art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Za inne uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, uznaje się między innymi sytuację, w której wniesienie żądania następuje w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Dalej Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy Skarżąca pismem z dnia 22 czerwca 2022 r. wniosła o wydanie decyzji w sprawie odmowy wypłacenia jej świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 15 czerwca 2022 r. oraz w sprawie wstrzymania świadczenia. Jednocześnie Skarżąca domagała się w trybie natychmiastowym uzasadnienia pisemnego i podania podstaw prawnych takiego stanu rzeczy. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Wójt Gminy B. przyznał Pani A. I. świadczenie pielęgnacyjne na okres do dnia 31 grudnia 2021 r. w związku z opieką nad niepełnosprawną córką M. K.. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] czerwca 2015 r., zgodnie z którym niepełnosprawność w stopniu znacznym została orzeczona do dnia 23 grudnia 2021 r. W grudniu 2021 r. na terenie Polski formalnie obowiązywał stan epidemii. Zgodnie z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem C0VID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z powyższych względów decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy B. przedłużył Skarżącej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2022 r. na czas trwania pandemii. W dniu [...] stycznia 2021 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. wydał orzeczenie, z którego wynika, że dziecko ma uznany umiarkowany stopień niepełnosprawności. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. orzeczeniem z dnia [...] marca 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. orzeczenia do sądu powszechnego. Organ wskazał, że orzeczenia powiatowego i wojewódzkiego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, są decyzjami administracyjnymi (odpowiednio I i II instancji) w rozumieniu przepisu art. 104 K.p.a., w związku z przepisem art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Pogląd ten pozostaje ukształtowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002, OPS 11/02, ONSA2003//86; z dnia 8 listopada 1999r., OPS 12/99 ONSA 2000/2/47, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 07 kwietnia 2016 r., II SA/Go 62/16). Ma to ten skutek, że zgodnie z przepisem art. 16 § 1 k.p.a., decyzja (orzeczenie) Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nabywa walor ostateczności. Dopiero decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i zachowaniem przepisanego trybu postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2017 r., I OSK 1545/15). Organ odwoławczy uznał zatem, że orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] marca 2022 r. dot. M. K. jest ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a., a co za tym idzie jako orzeczenie ostateczne w administracyjnym toku instancji stanowi podstawę do zastosowania uregulowania zawartego w przepisie 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 02 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jak słusznie wskazał Organ I instancji, powyższy przepis nie wymaga, aby nowe orzeczenie było zarówno ostateczne, jak i prawomocne w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, po wydaniu już nowego orzeczenia przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. (orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności), zdaniem Organu nie ma prawnej możliwości przedłużenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym na czas trwania procesu sądowego (rozpatrywania odwołania przed sądem powszechnym), ponieważ osoba wymagająca opieki ma tylko umiarkowany stopień niepełnosprawności, a nie znaczny, który to otwiera drogę do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. W związku z powyższym w czerwcu 2022 r. nie nastąpiła wypłata świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz Skarżącej z uwagi na to, że nie istniała w obrocie prawnym decyzja administracyjna, na podstawie której Pani A. I. byłaby uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowe świadczenie nie zostało zatem wstrzymane, ale zaprzestano jego wypłaty w związku z upływem okresu, na jaki zostało przyznane. 4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca sporządziła skargę do tut. Sądu, podkreślając niezrozumienie przez urzędników jej bardzo trudnej sytuacji. Wskazała na naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez wadliwą ocenę dowodów oraz art. 8 K.p.a., art. 61a § 2 i art. 138 § 1 K.p.a. W skardze szczegółowo opisała przebieg kontaktów z OPS w sprawie zaprzestania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. 5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 6. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznanie sprawy zostało dokonane w trybie uproszczonym, na wniosek Organu, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. 7. W sprawie Organy obu instancji uznały, że świadczenie pielęgnacyjne nie zostało wstrzymane przez Organ, ale zaprzestano jego wypłaty w związku z upływem okresu, na który zostało przyznane, określonego decyzją Kierownika OPS i w takim stanie rzeczy bezpodstawne byłoby wydanie na skierowany do Organu wniosek Skarżącej decyzji – czy to w przedmiocie wypłaty świadczenia, czy to w przedmiocie jego wstrzymania. W tym miejscu Sąd zauważa, że choć podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy K.p.a., (Organy bowiem uznały, że należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie odmowy wypłacenia Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na córkę oraz w sprawie wstrzymania tego świadczenia), to należy zwrócić uwagę także na przepisy ustawy o koronawirusie, których błędna wykładnia przeprowadzona przez Organy administracji publicznej (rozpoznawczy oraz odwoławczy) stanowiła zarzewie sporu pomiędzy Skarżącą a Kolegium, zaś w konsekwencji – wydanie zaskarżonego postanowienia. 8. Na wstępie wywodu zatem należy nakreślić ramy prawne sprawy. Zgodnie z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej przywoływana jako "ustawa o koronawirusie") z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. 9. Bezsporne w sprawie jest, że decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy B. przedłużył Skarżącej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2022 r. na czas trwania pandemii. Co prawda, od dnia 16 maja 2022 r. zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1027) odwołano na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Jednocześnie, to jednak zgodnie z tym samym rozporządzeniem, ogłaszono stan zagrożenia epidemicznego, który będzie aktualny do odwołania. Zniesienie stanu epidemii rząd uzasadnił poprawą stanu epidemiologicznego w Polsce, zmniejszeniem gwałtownego rozprzestrzeniania się zakażeń i zmniejszeniem liczby osób hospitalizowanych. Z kolei zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu zagrożenia epidemicznego, stan ten został przedłużony do 31 marca 2023 r. Zestawiając zatem powyższe – czyli ustalenie, że w kraju do 31 marca 2023 r. obowiązuje stan zagrożenia epidemicznego, a o takim stanie właśnie stanowi norma art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o koronawirusie, oraz to, że z akt sprawy nie wynika, żeby decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2021 r. została w jakikolwiek sposób wzruszona, czy wyeliminowana z obiegu prawnego oznacza to, że decyzja pozostaje wciąż w obiegu prawnym, bowiem nie ziściła się podstawowa przesłanka, o jakiej mowa w normie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o koronawirusie – nie odwołano stanu zagrożenia epidemicznego, świadczenie zas przyznano Skarżącej na czas pandemii. Powyższe już wystarczająco wskazuje, wbrew stanowisku Organu odwoławczego, że w obrocie prawnym pozostaje wciąż decyzja przyznająca Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na córkę i argumentacja Organów przemawiająca za odmową wszczęcia postępowania nie ma racji bytu. Ta okoliczność musi być przez Organy wzięta pod uwagę. 10. Jednocześnie, niejako już na marginesie rozważań ale wciąż w obrębie sprawy administracyjnej, którą tu stanowi przyznanie/wypłata/wstrzymanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w związku z terminowością orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wyraźnego zaznaczenia wymaga relacja między terminem ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydanego na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływała w terminie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), w związku z przedłużeniem terminu ważności tego orzeczenia do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii a wydaniem nowego orzeczenia o niepełnosprawności. W tym miejscu Sąd zauważa, że w pełni podziela argumentację WSA w Poznaniu zawartą w wyroku z dnia 11 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Po 461/21) i uważa za swoją, a zgodnie z nią, proces wypłacania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, jak i jego kres zbiegły się z okresem pandemii wirusa SARS-CoV-2. Orzeczenie o niepełnosprawności córki Skarżącej zostało wydane do dnia 31 grudnia 2021 r. Ponieważ w tym czasie działalność wszystkich podmiotów i organów władzy publicznej oraz całego społeczeństwa wymagały przyjęcia odmiennego trybu działania, wszystkie czynności podejmowane przez te podmioty były podejmowane z uwzględnieniem restrykcji związanych ze stanem pandemii. Racjonalny prawodawca uwzględnił te okoliczności, dochodząc do wniosku, że "normalne" działanie podmiotów administracji publicznej będzie istotnie zaburzone. W związku z tym przyjęto ww. ustawę o koronawirusie, która miała i ma na celu reagowanie na ziszczenie się okoliczności, które w stanie przed pandemią wiązałyby się z wystąpieniem określonych skutków prawnych. Jednym z tych rozwiązań było wydłużenie okresu obowiązywania orzeczeń o stopniu niepełnosprawności osób dotkniętych różnymi schorzeniami, które uregulowano w przywołanym już art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy o koronawirusie. Sąd wyraźnie podkreśla, że sposób sformułowania zacytowanego przepisu dostarcza istotnych wątpliwości, co prowadzi do błędów w procesie jego wykładni, czego najlepszym przykładem jest przyjęty tok rozumowania Organów sprawie. Powołaną normę należy zatem rozumieć następująco. Jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wygasa w okresie trwania pandemii wirusa SARS-CoV-2, ulega ono, z mocy prawa, przedłużeniu do 60. dnia licząc od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ale nie dłużej niż do momentu wydania nowego orzeczenia. Okres, na jaki ustawodawca przedłużył ważność terminowego orzeczenia, a więc 60 dni tudzież data wydania nowego orzeczenia dotyczy sytuacji, w której już odwołano stan zagrożenia epidemicznego lub stanu pandemii. Znamienne jest bowiem to, że w dniu wydania postanowienia przez Organ I instancji – 5 lipca 2022 r., jak też w dniu orzekania przez Organ odwoławczy – 7 września 2022 r., choć stan epidemii został odwołany, to stan zagrożenia epidemicznego nie, w związku z czym okresy, o których mowa w art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o koronawirusie nie rozpoczęły swojego biegu. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi per se. Błędnie dokonana wykładnia przepisu art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy o koronawirusie sprawiła, że uznano za spełnioną dyspozycję jej normy, w konsekwencji natomiast, że nie obowiązuje decyzja z dnia [...] grudnia 2021 o przyznaniu Skarżącej świadczenia na córkę i niezasadnie zaprzestano wypłaty świadczenia Skarżącej. Organy powinny zauważyć, że w obrocie prawnym, wbrew temu co usiłują wykazać – pozostaje decyzja z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] i to ona stanowi w dalszym ciągu podstawę do wypłaty świadczenia. Z jej sentencji wynika, że świadczenie zostało przyznane "na czas trwania pandemii". Skoro Organ orzeczenia tego nie zmienił ani nie uchylił, to nie może skutecznie wywodzić, że nie ma decyzji, na podstawie której świadczenie mogłoby być wypłacane, a co za tym idzie – nie ma podstaw do wszczęcia postępowania, którego przedmiotem byłoby uchylenie lub zmiana tej decyzji i wyjaśnienie Skarżącej z jakich względów wstrzymano jej wypłatę świadczenia. 12. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Organu I instancji.