II SA/Sz 947/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na K. i T. R. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem – zamurowania okna budynku gospodarczego w ścianie graniczącej z działką nr [...] przy ulicy [...], w terminie do [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku oględzin dokonanych w dniu [...] r. stwierdzono wykonanie przez K. i T. R. okna drewnianego o wymiarach 86 cm x 145 cm w ścianie zachodniej budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ulicy [...] w [...], graniczącego z działką sąsiednią H.G. Z dokumentacji projektowo-inwentaryzacyjnej budynku sporządzonej w 1973 r. wynika, iż budynek nie posiadał przedmiotowego okna. Zgodnie z oświadczeniem T. R. okno wykonał w [...] r. Z tym twierdzeniem nie zgadza się właścicielka nieruchomości sąsiedniej, która stwierdziła, że okno bez jego zgody zostało wstawione w 1990 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dalszej części decyzji podkreślił, iż okno znajdujące się w ścianie graniczącej z działką nr [...] narusza warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w związku z tym należy je zamurować. Od ww. decyzji odwołanie złożył T.R. W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnił, iż budynek gospodarczy początkowo pełnił funkcję garażu. Następnie obiekt rozbudował i przekwalifikował na stołówkę. Przedmiotowe okno wykonał w latach 1973-1974 za zgodą ówczesnych władz budowlanych, na potwierdzenie czego przytoczył opinię Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego zlecającą wymianę okna na większe. W dalszej części odwołania podniósł, iż zgoda właściciela działki, o której mowa w zaskarżonej decyzji na wstawienie okna, w świetle ówczesnych przepisów budowlanych nie była konieczna tym bardziej, że okno wykonano w ścianie, która nie była usytuowana na granicy działek, gdyż wówczas działki [...] nie były wyodrębnione. T.R. stwierdził, iż organ orzekający niewłaściwie zastosował przepisy prawa budowlanego, gdyż decyzję oparł na obecnie obowiązującej ustawie Prawa budowlanego do stanu faktycznego powstałego pod rządami poprzedniej ustawy. Według odwołującego się zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego z 1994 r. należy stosować przepisy obowiązujące poprzednio. Nadto wskazał, że organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego, gdyż oparł się wyłącznie na twierdzeniach H.G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie uwzględnił wniesionego odwołania i decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i określił nowy termin do dnia [...] r., w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Organ II instancji, jak wynika z uzasadnienia decyzji, po zbadaniu akt sprawy, stwierdził iż, K. i T. R. dokonali samowoli budowlanej, do której znajdują zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy. Organ wyjaśnił dalej, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. przepisy ustawy z 1974 r. stosuje się do samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Natomiast do stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., gdyż wykonanie okna należy zaliczyć do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 (wymagające pozwolenia) czy w art. 49 b (wymagające zgłoszenia). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazując na zawarty art. 51 ust. 1 pkt 2 zapis stwierdził, że organ I instancji prawidłowo nałożył obowiązek zamurowania okna w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż obowiązujące przepisy nie dopuszczają możliwości istnienia w ścianie na granicy nieruchomości otworów okiennych. Odnosząc się do kolejnych argumentów dotyczących prawidłowości wykonania okna, organ wyjaśnił, iż zgoda wcześniejszego właściciela działki jak i opinia Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zastępują pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniósł T.R. W skardze opisując dotychczasowy przebieg sprawy zarzucił organom naruszenie art. 48 ust 1 w związku z art. 103 ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania administracyjnego poprzez nie ustalenie prawidłowe stanu faktycznego i prawnego. Skarżący zakwestionował stanowisko organu wyrażone w decyzji, co do zastosowania do tej sytuacji obowiązującej ustawy. Powołując się na art. 103 ust. 2 ustawy wywiódł, iż organ winien zastosować przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego. Zarzucił, że organ nieprawidłowo określił podstawę prawną decyzji powołując się na art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który zdaniem skarżącego nie ma zastosowania do wydarzeń zaistniałych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy. Niezrozumiałe jest dla skarżącego, dlaczego organ zastosował rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. do jego sytuacji, tym bardziej, że ten akt prawny dotyczy nowych budynków wykonanych w oparciu o prawo budowlane z 1994 r. Według T.R. wykonanie okna nastąpiło zgodnie z ówczesnym prawem i za zgodą ówczesnych władz administracyjnych i budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Za nietrafny należy uznać zarzut skargi naruszenia przez organy przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), bowiem zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca nie zostały wydane na podstawie tego przepisu. Nie stosując rzeczonego przepisu w niniejszej sprawie, prawidłowo zresztą, organy nie mogły go naruszyć. Nie można też organom zarzucić nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z zebranych dokumentów oraz wyjaśnień skarżącego jednoznacznie wynika, że w roku 1971 rozpoczął starania o uzyskanie pozwolenia na budowę garażu. Stosowna decyzja wydana została w dniu [...] r., Nr [...], i zezwalała na budowę garażu o powierzchni zabudowy [...] m² i kubaturze [...] m³. Garaż zaprojektowano na granicy działki, ponieważ skarżący uzyskał zgodę sąsiada, który w przyszłości podobny budynek usytuuje również przy granicy działki. Jednak skarżący wybudował obiekt o powierzchni zabudowy [...] m² i kubaturze [...] m³. W związku z tym pismem z dnia [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] wszczęło procedurę legalizacyjną zobowiązując skarżącego do przedłożenia inwentaryzacji stanu istniejącego w dwóch egzemplarzach, wykonaną perz osobę uprawnioną. Inwentaryzację taką skarżący przedłożył i wybudowany przez niego obiekt został zalegalizowany, ale bez spornego okna. Wynika to z części graficznej inwentaryzacji, gdzie rysunek ściany zachodniej obiektu nie zawiera żadnych otworów okiennych. Przy tym należy dodać, że gdyby sporne okno istniało w czasie przeprowadzania procedury legalizacyjnej, to nie możliwa byłaby legalizacja obiektu, ponieważ został on wybudowany na granicy z istniejącą już wówczas, wbrew twierdzeniu skarżącego, działką nr [...]. Wynika to z mapy sytuacyjno-wysokościowej załączonej do inwentaryzacji obiektu z 1973 r., na której obie działki są uwidocznione. W okresie późniejszym wydzielona została działka pod obiektem wybudowanym przez skarżącego nr [...]. Obowiązujące wówczas rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 26, poz. 157) stanowiło, że warunki techniczne, którym powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego, określają przepisy wydane w drodze zarządzenia przez Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych i ogłoszone w Dzienniku Budownictwa. Stosowne zarządzenie Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych wydał w dniu 29 czerwca 1966 r. (Dz. Bud. z dn. 19 lipca 1966 r. Nr 16, poz. 44). W przepisie § 20 ust. 2 ww. zarządzenia określono minimalne odległości w jakich powinno budować się inne wolnostojące budynki w zależności od średniego obciążenia ogniowego tych budynków. Natomiast w § 20 ust. 13 zarządzenia podano, że w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych, czyli co najmniej 2 m. Z kolei zgodnie z ust. 14 § 20 zarządzenia właściwy organ nadzoru budowlanego mógł zezwolić na usytuowanie budynku na granicy nieruchomości, w razie gdy wymagała tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną odpowiednie odległości między budynkami. Skarżący uzyskał zgodę na usytuowanie obiektu na granicy działki, gdyż na sąsiedniej nieruchomości powstać miał obiekt podobny, również usytuowany na granicy działki. Udzielona w takich okolicznościach zgoda wykluczała możliwość umieszczenia okna w ścianie posadowionej na granicy działki. Kolejny, obowiązujący do 2 kwietnia 1995 r. akt prawny, tj. rozporządzenie Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) w § 13 nie zezwalało na umieszczanie okna w ścianie usytuowanej na granicy działki. Obecnie kwestie odległości budynków od granicy działki reguluje § 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Również te przepisy nie dopuszczają usytuowania ściany budynku z otworami okiennymi na granicy działki. Analiza obowiązujących od 20 października 1966 r. przepisów w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki wykazała, że wykonane przez skarżącego okno w ścianie zachodniej budynku od początku naruszało te przepisy i nadal nie jest zgodne z obecnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W takiej sytuacji, skoro skarżący nie wybudował samowolnie obiektu budowlanego (tylko w takim przypadku stosuje się przepisy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane – zgodnie z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane), lecz wykonał roboty budowlane nie objęte pozwoleniem na budowę, ani procedurą legalizacyjną, to organy prawidłowo przyjęły, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, w szczególności przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zakres stosowania tego przepisu ustalony został przez przepis art. 50 ust. 1 ustawy, wskazujący, że znajduje on zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1. Przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 odnoszą się do samowolnego wybudowania obiektu budowlanego. Skoro zatem skarżący wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, to w stosunku do niego zastosowany może być tylko przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 i dalsze ustawy, jak słusznie uczyniono to w przedmiotowej sprawie. Prawidłowo również organy przyjęły, że skoro roboty zostały już wykonane, to bez celowe jest wydawanie na podstawie przepisu art. 50 ustawy postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robot budowlanych lecz od razu wydanie stosownej decyzji na podstawie przepisu art. 51. Wskazany przepis w ust. 1 pkt 2 umożliwia przeprowadzenie postępowania w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednak postępowanie takie winno być przeprowadzone w sytuacjach gdy istnieje fizyczna możliwość wykonania określonych czynności lub robót, które spowodują, że wykonane roboty staną się zgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z prawem może nastąpić wyłącznie przez usunięcie (zamurowanie) istniejącego otworu okiennego na ścianie budynku sąsiadującego z działką nr [...]. Dlatego za prawidłową należy uznać decyzję nakładającą obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego – art. 51 ust. 3 ustawy. Zaskarżona decyzja nie została uzasadniona w sposób wyczerpujący, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 Kpa, jednak jest to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy. Dodatkowo można wskazać, że w zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym organy mogły również wydać stosowną decyzję na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten, w przypadku stwierdzenie, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym (narusza przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki) stanowi podstawę do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu zgodnego z wymaganiami prawa – porównaj wyrok SN z dnia 3 października 2003 r., sygn. akt III RN 101/02 (OSNP 2004/14/238) – lex 109893. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie skargę należało oddalić - na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).