II SA/Sz 948/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz zobowiązanie do jego zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza D. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej W. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz [...] przyznał W. K.: 1) świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla J. K. do wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] r. do [...] r., 2) świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla J. K. do wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 października 2016 r. do 30 września 2017 r. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz zmienił decyzję z [...]. w ten sposób, że: 1) uchylił z dniem [...] r. decyzję przyznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej J. K. na okres od 1 października 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. w kwocie [...]zł miesięcznie, 2) pozostałe warunki pozostawił bez zmian. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Burmistrz [...] zmienił decyzję własną z [...] r. w ten sposób, że: 1) przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla uprawnionej J. K. do wysokości [...] zł miesięcznie od 1 lutego 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. 2) pozostałe warunki pozostawiając bez zmian. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz uchylił własną decyzję z [...] r. i orzekł o: 1) uchyleniu prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną: J. K. w okresie od 1 lutego 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r.. 2) pozostałe warunki pozostawiając bez zmian. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] r., obowiązek alimentacyjny dłużnika alimentacyjnego ustał względem J. K. z dniem 1 lutego 2017 r. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz [...] orzekł o: 1) uznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla uprawnionej J. K. od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. w kwocie [...]zł jako świadczenie nienależnie pobrane, 2) wezwał stronę do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego pobranych w kwocie [...]zł łącznie z ustawowymi odsetkami w wysokości [...] zł na dzień wystawienia decyzji. W wyniku złożenia przez stronę odwołania decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję organu I instancji dnia [...] r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ostatecznie decyzją z dnia [...] r. organ I instancji: 1) uznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla uprawnionej J. K. od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. w kwocie [...]zł za świadczenia nienależnie pobrane, 2) wezwał stronę do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego pobranych przez przedstawiciela ustawowego Panią W. K. w kwocie [...]zł. Od ww. decyzji strona wniosła odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie: 1) art. 2 pkt 7 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, 2) art. 6, art. 7, art. 10, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a., 3) błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących świadomości nienależnie pobieranych świadczeń. W efekcie rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w zw. z art. 2 pkt 7 lit. a, art. 23 ust. 1, 4, art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r. poz. 554), decyzją z dnia [...] r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wymienione w podstawie prawnej decyzji i wskazało, że w rozpoznawanej sprawie można mówić o nienależnie pobranym świadczeniu z funduszu alimentacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a ustawy, tj. o sytuacji wypłacenia świadczeń mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Kolegium zwróciło uwagę, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] r. orzeczono, że obowiązek alimentacyjny dłużnika alimentacyjnego względem J. K., ustał z dniem 1 lutego 2017 r., zaś wyrok uprawomocnił się z dniem 8 listopada 2017 r. Odwołując się do treści przepisów art. 29 ust. 2 i 3 ustawy, organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku pobrania przez stronę świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia ustania obowiązku alimentacyjnego (od dnia 1 lutego 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r.), świadczenia te traktuje się jako świadczenia nienależnie pobrane z tą jedynie różnicą, że świadczenia te podlegają zwrotowi bez naliczania odsetek. Strona utraciła prawo do renty alimentacyjnej z dniem 1 lutego 2017 r. i tym samym utraciła również prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które mają charakter zastępczy względem renty alimentacyjnej. Ustalenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie jest uzależnione od świadomości strony co do nienależności tych świadczeń. Skarżąca W. K. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej: 1) błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie art. 2 pkt 7 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów skutkującą uznaniem, iż świadczenia pobierane przez uprawnioną w okresie od 1 lutego 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. były świadczeniem nienależnie pobranym mimo, iż w tym okresie nie zaistniały żadne przesłanki dla takiego uznania, albowiem prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia obowiązku alimentacyjnego dłużnika alimentacyjnego względem córki zapadło dopiero w dniu 8 listopada 2017 r., tj. po rozpoznaniu przez Sąd Okręgowy w S. X Wydział Cywilny Rodzinny, w sprawie o sygn. akt X RCa [...], apelacji od wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 21 czerwca 2017 r.; 2) naruszenie art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie istotnych w sprawie dowodów, a dotyczących: - ustalenia czy w okresie pobierania świadczenia, tj. od lutego do sierpnia 2017 r. istniały faktyczne przesłanki (prawomocne rozstrzygnięcie Sądu uchylające obowiązek alimentacyjny ojca względem córki do uznania świadczenia za nienależne; - ustalenia czy w okresie pobierania świadczenia, tj. od lutego do sierpnia 2017 r. skarżąca miała świadomość, iż świadczenie przyznane na córkę jest nienależne; 3) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w drugiej instancji; 4) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodów w postaci przesłuchania strony na okoliczność czy w okresie objętym zaskarżoną decyzją miała świadomość, iż świadczenie przyznane na córkę jest nienależne; 5) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez działanie w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli w stosunku do organu administracji; 6) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych jako podstawę decyzji poprzez przyjęcie, iż: - skarżąca miała świadomość w chwili pobierania świadczenia, tj. w okresie od lutego do sierpnia 2017 r., iż świadczenie to jest nienależne, podczas gdy prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia obowiązku alimentacyjnego dłużnika alimentacyjnego względem córki zapadło dopiero w dniu 8 listopada 2017 r. po rozpoznaniu apelacji przez Sąd Okręgowy w S. w sprawie o sygn. akt X RCa [...]; - przyznane świadczenie za okres od dnia 1 lutego 2017 r. do 31 sierpnia 2017 roku przyznane decyzją z dnia [...] r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. Uchylenie obu zaskarżonych decyzji; 2. Zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r. poz. 554), dalej określanej jako "ustawa". W poszczególnych ustępach artykuł ten stanowi, że: 1. Zmiany w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się po wpływie tytułu wykonawczego do komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów. 2. W przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio. 3. W przypadku gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona w okresie, o którym mowa w ust. 2, pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio. 4. W przypadku podniesienia wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się wyrównania za okres, o którym mowa w ust. 2. Na wstępie rozważań celowym wydaje się zwrócenie uwagi, że w powołanym artykule ustawodawca zamieścił przepisy, których zastosowanie ma miejsce w szczególnych sytuacjach, a mianowicie zmiany wysokości alimentów albo zwolnienia dłużnika alimentacyjnego z obowiązku alimentacyjnego. Przy tym opisane zmiany następują w trakcie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zasady zwrotu albo wyrównania tych świadczeń prawodawca przedstawił w grupie przepisów zawartych w art. 29 ustawy – odrębnej od reguł dotyczących nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych wskazanych w art. 23 ustawy. Takie odrębne podejście do stanów faktycznych, do których odwołuje się art. 29 ustawy skłaniać może do refleksji, czy zasadne jest określanie świadczeń, o których mowa w art. 29 ustawy (podlegających zwrotowi albo wyrównaniu), nienależnie pobranymi świadczeniami alimentacyjnymi. Przy konstatacji należałoby odpowiedzieć na pytanie, dlaczego formułując zasady zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w art. 23 ust. 1 i ust. 1a prawodawca nie poprzestał na dodaniu, że przepisy te obowiązują "z zastrzeżeniem przepisu art. 29 ust. 2 i 3 ustawy". Przy tym w art. 29 ust. 2 i ust. 3 ustawy, prawodawca zawarł zasadę, że "przepis art. 23 stosuje się odpowiednio". Uwzględniając tę zasadę, należy stwierdzić, że wobec samodzielnego uregulowania w art. 29 ust. 2 i ust. 3 zasad zwrotu pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przepisy art. 23 ust. 1 i ust. 1a nie mogą mieć zastosowania. Nie będzie miał również zastosowania art. 23 ust. 7 ustawy, wobec zwolnienia z obowiązku uiszczania odsetek osób, które znalazły się w sytuacji opisanej w art. 29 ust. 2 i 3 ustawy. Pozostałe przepisy art. 23 dotyczące przedawnienia, potrąceń, egzekucji, umorzenia, odroczenia albo rozłożenia płatności na raty, czy też wygaśnięcia należności mogą mieć odpowiednie zastosowanie. Co warte podkreślenia, w przepisach art. 29 ust. 2 i 3 ustawy dla określenia świadczeń podlegających zwrotowi nie posłużono się pojęciem "nienależnie pobranych świadczeń" tak jak w art. 23 ustawy. Dodatkowo zwraca uwagę również to, że wyrównanie świadczeń w przypadkach wyszczególnionych w kolejnych ust. 1 – 4 art. 29 nie następuje od "zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub w części", a więc od wystąpienia przesłanek definiujących nienależnie pobrane świadczenia w art. 2 pkt 7 lit. a ustawy, ale od określonych w przepisach art. 29 zdarzeń. Są to: wpływ tytułu wykonawczego do komornika sądowego (art. 29 ust. 1) oraz dzień zmiany wysokości zasądzonych alimentów (art. 29 ust. 2 wraz z odpowiednio stosowanymi ust. 3 i 4). Rozwijając tą ostatnią kwestię należy zwrócić uwagę, że oczywistym jest, iż wpływ tytułu wykonawczego do komornika sądowego, do którego to zdarzenia odwołuje się art. 29 ust. 1 ustawy, niewątpliwie może nastąpić po zaistnieniu w obrocie prawnym wykonalnego wyroku (ugody) sądowej, mocą której dokonano zmiany wysokości alimentów. Wyrównanie świadczeń nie nastąpi zatem z datą, od której zmieniono wysokość alimentów określoną w ugodzie albo wyroku sądowym. Tożsamo, w ocenie Sądu, należy zinterpretować pojęcie "dzień zmiany wysokości zasądzonych alimentów" użyte w art. 29 ust. 2 i 3 ustawy. Nie chodzi w nim bynajmniej o wskazany w orzeczeniu sądu powszechnego miesiąc, od którego mogło nastąpić z datą wsteczną określenie nowej wysokości alimentów albo zwolnienie osoby obowiązanej do alimentacji z obowiązku alimentacyjnego ale o dzień uzyskania wykonalności orzeczenia (ugody) w sprawie zmiany wysokości alimentów, bądź uchylenia obowiązku alimentacyjnego. Konsekwentnie zasada ta winna mieć również zastosowanie do sytuacji opisanej w art. 29 ust. 4 ustawy, tj. podniesienia wysokości zasądzonych alimentów. Za uzasadnieniem tej tezy przemawia bowiem to, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, co wynika wprost z art. 10 ust. 1 ustawy. Rolą świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie jest bowiem wypłacenie osobie uprawnionej wszelkich zaległych alimentów w zastępstwie osoby do tego zobowiązanej, ale bieżące wspomożenie tych, którzy nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują w danym momencie należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Na taki charakter świadczeń alimentacyjnych wskazuje ugruntowane orzecznictwo (por. uchwala Sądu Najwyższego z 5 lipca 1995 r., sygn. akt III CZP 86/95, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 597/10). Świadczenia otrzymane w sytuacjach przewidzianych w art. 29, a więc przed wypływem tytułu wykonawczego do komornika, albo przed dniem zmiany wysokości zasądzonych alimentów, trudno uznać za nienależnie pobrane świadczenia również z tego względu, że w chwili ich otrzymywania z funduszu alimentacyjnego osoba je pobierająca spełniała wszelkie wymagane ku temu przesłanki, oraz posiadała tytuł prawny do ich otrzymania jako osoba uprawniona. Brak jest także podstaw ku temu aby twierdzić, że już w ww. okresie zaistniała okoliczność, która powodowała ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, która uzasadniałaby uznanie otrzymanych świadczeń za świadczenia nienależnie pobrane. Przyjęta przez organy odmienna wykładnia analizowanych przepisów ustawy prowadziłaby do naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie do zaakceptowania byłoby oczekiwanie od osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, które dodatkowo pozbawione są należnego im wsparcia od osób do tego zobowiązanych, aby ponosiły ryzyko obowiązku zwrotu otrzymanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek wyroku, który z datą wsteczną określiłby ustanie obowiązku alimentacyjnego, na którą to okoliczność osoba uprawniona może nie mieć jakiegokolwiek wpływu. Podsumowując, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie prezentuje stanowisko, że obowiązek zwrotu świadczeń, o którym mowa w art. 29 ust. 3 ustawy, dotyczy tych osób, które otrzymały świadczenia alimentacyjne w okresie od dnia uprawomocnienia się wyroku orzekającego o ustaniu obowiązku alimentacyjnego. W realiach niniejszej sprawy, do czasu uprawomocnienia się wyroku ustalającego, że obowiązek alimentacyjny T. K. względem J. K. ustał, brak było podstaw do żądania od skarżącej obowiązku zwrotu otrzymanych do tego czasu świadczeń z funduszu alimentacyjnego i uznania ich za świadczenia nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie uwzględnienie zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wyjaśnienie daty uprawomocnienia się orzeczenia znoszącego obowiązek alimentacyjny ojca wobec córki skarżącej (brak jest na tą okoliczność odpowiedniego dokumentu w aktach sprawy), a następnie ustalenie, czy po tej dacie skarżąca otrzymała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, które podlegałyby obowiązkowi zwrotu bez odsetek, w trybie art. 29 ust. 3 ustawy. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, za zasadne uznając zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, mającej wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących koszty ustanowionego przez skarżącą pełnomocnika Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.