II SA/Sz 949/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Windak (spr.),, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu na drogę publiczną bez zezwolenia. I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] r. , Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. U. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w [...] , działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 29a ust. 1 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 204, poz. 2086) oraz pkt 4 poz. 4 kol. 5 załącznika do Uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., Nr [...], nałożył na A. U. karę pieniężną w wysokości [...] zł. za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako termin stwierdzonego zajęcia organ wskazał okres od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w [...] przedstawił ustalony stan faktyczny, z którego wynika m.in., że w dniu [...] r. stwierdzono usytuowanie nowego zjazdu w pasie drogowym ul. [...]. W trakcie czynności wyjaśniających okazało się, że inwestorem przedsięwzięcia jest nowy właściciel działki przyległej do drogi publicznej – A. U. W trakcie postępowania dokonano obmiaru zajętego pasa drogowego, wykonano dokumentację fotograficzną. Konkludując organ uznał zajęcie pasa drogowego za niewątpliwe i nie kwestionowane przez stronę, która nie posiadała wymaganego zezwolenia zarządcy drogi na wybudowanie zjazdu, co powodowało obligatoryjne naliczenie kary pieniężnej. A. U. złożył od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podnosząc, że nie wiedział o konieczności posiadania jakiegokolwiek zezwolenia na wjazd na swoją działkę. Odwołujący podważył prawidłowość ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego podając, że obmiar miał miejsce po uprzednim zabraniu piasku i rozsypaniu ziemi wokół faktycznie zajmowanej powierzchni. A. U. zwrócił uwagę na nieprawidłowy, w jego ocenie, sposób doręczania mu korespondencji w sprawie. W piśmie z dnia [...] r. stanowiącym uzupełnienie odwołania skarżący dodatkowo zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, dokonanie błędnych ustaleń co do czasokresu zajęcia pasa drogowego a w konsekwencji niewłaściwe naliczenie kary pieniężnej oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie jego słusznego interesu w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 29a ust. 1 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, orzeczeniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy jako niezasadne uznał zarzuty A. U. odnoszące się do nieprawidłowego doręczania korespondencji w trakcie prowadzonego postępowania. W badanej sprawie doręczanie pism procesowych następowało w formie doręczenia zastępczego, polegającego na doręczaniu pism dorosłym domownikom (matce, ojcu, bratu) a więc w dopuszczalnym przez Kodeks postępowania administracyjnego trybie określonym art. 43. Ustosunkowując się do kwestii prawidłowości ustalonej powierzchni zajętego pasa drogowego Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania przed organem I instancji odwołujący nie kwestionował powierzchni zajętej pod zjazd i nie zgłaszał żadnych wniosków ani żądań w tym zakresie. Ponadto, A. U. nie poparł swych twierdzeń o wielkości zjazdu żadnymi dowodami, jedynie wyrażając przekonanie, że "wjazd na posesję nie był tak duży jak wskazuje na to zaskarżona decyzja". Nietrafny również okazał się, zdaniem organu, zarzut dotyczący terminu zajęcia pasa drogowego. Ustawa nie uzależnia nałożenia kary pieniężnej od posiadania statusu właściciela nieruchomości, gdyż obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi ma także użytkownik nieruchomości. W ocenie Kolegium, Zarząd Dróg Miejskich w [...] orzekł o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie przez stronę obowiązku uzyskania od organu stosownego zezwolenia przed dokonaniem budowy zjazdu w wyniku prawidłowo prowadzonego postępowania i na podstawie obowiązujących przepisów. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołując się na treść przepisów prawnych stanowiących podstawę ustalenia kary pieniężnej przedstawiło sposób jej wyliczenia podkreślając, że decyzja w tym przedmiocie nie ma charakteru uznaniowego. Co do zarzutu naruszenia przez organ I instancji słusznego interesu odwołującego się, Kolegium wskazało, że budowa lub przebudowa zjazdu wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia i przed jego zrealizowaniem strona powinna upewnić się co do obowiązku wynikającego z ustawy. Jeśli odwołujący tego nie uczynił, powinien przewidzieć, że może naruszyć funkcjonujące przepisy. A. U. nie zachował ostrożności i staranności wymaganej w tego typu sprawie. Nieznajomość prawa w takich przypadkach nie może stanowić żadnego usprawiedliwienia, tym bardziej, że już z chwilą powiadomienia o stwierdzonym fakcie naruszenia prawa obowiązkiem strony było powstrzymanie się od dalszego jego naruszania. Chybione jest zatem zarzut nieuwzględnienia słusznego interesu strony, gdyż w niniejszej sprawie organ w niczym nie ograniczył prawa strony do korzystania z własnej nieruchomości. A. U. złożył na w/w decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] podnosząc naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ustawy o drogach publicznych, który, w ocenie skarżącego, pozostawia swobodną ocenę w wyznaczeniu osoby odpowiedzialnej za uzyskanie zezwolenia na budowę zjazdu, co obliguje organ do wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia swojej decyzji. Art. 29 ustawy sformułowany jest alternatywnie wskazując, że wystąpienie o zezwolenie w tym przypadku należy do właściciela lub do użytkownika. Należało zatem od początku konsekwentnie przyjąć albo odpowiedzialność właściciela albo użytkownika nieruchomości. Zakładając, że odpowiedzialnością za zaistniałą sytuację należy obarczyć właściciela, wówczas do dnia [...] r. wszystkie zarzuty należało kierować wobec poprzednich właścicieli działki, tj. Państwa W., a dopiero od tego momentu wobec skarżącego, gdyż w tym właśnie czasie nastąpiło podpisanie aktu notarialnego przenoszącego prawo własność działki przy ulicy [...] w [...]. Przyjmując natomiast, że o zezwolenie powinien wystąpić użytkownik, najpierw roszczenie winno być skierowane do skarżącego, który był użytkownikiem tego terenu do [...] r., następnie zaś do T. W., któremu A. U. wydzierżawił wyżej wskazaną działkę. Przyjęcie jednej z tych dwóch koncepcji zmienia zarówno czasokres zajęcia pasa drogowego jak i wysokość kary pieniężnej. Skarżący postawił również organom zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie zajmowanej powierzchni gruntu co uwidaczniają sprzeczne ze sobą protokoły oględzin. Pomiary pasa drogowego przy ul. [...] były przeprowadzane kilkakrotnie i tak też zmieniały się obliczenia wielkości zajętej części gruntu. Początkowo w protokołach z kontroli pasa drogowego, powierzchnię zajęcia obliczono na 4,5 m szerokości i 11.5 m długości. W jednym z następnych (z dnia [...] r.) napisano, że wykonanie obmiarów jest niemożliwe, uznano jednak, że wjazd jest używany, a tzw. szerokość wyjeżdżona wynosi 2,5 m. Według protokołu z dnia [...]r. powierzchnia zjazdu, tym razem wynosiła 4,4 m długości (bez krawężnika) i 13,0 m szerokości. Niejednolite dane powierzchni zajętego pasa drogowego uniemożliwiają prawidłowe jego ustalenie. W takim przypadku należy wziąć pod uwagę pomiary zrobione przez samego skarżącego, wedle którego, zjazd miał długość nie 4,5 m, tylko 2,5 m. Rozbieżne i większe pomiary sporządzone przez ZDM miały miejsce po uprzednim uporządkowaniu terenu przez skarżącego i rozsypaniu na nim piasku w celu wyrównania wyjeżdżonej drogi. Fakt ten wskazuje zatem na to, że wyliczona przez ZDM powierzchnia jest błędna. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia przez organy art. 7 k.p.a., polegający na nieuwzględnieniu jego słusznego interesu. Do skargi A. U. dołączył umowę dzierżawy zawartą z T. W. z dnia [...] r. oraz pisma wzywające T. W. do likwidacji wykonanego dojazdu do działki z [...],[...] i [...] r. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podważając wywody skarżącego, jakoby to nie on dokonał zajęcia pasa drogowego poprzez wybudowanie zjazdu do drogi publicznej. Stwierdzeniom zawartym w skardze przeczą wyjaśnienia A. U. złożone w trakcie postępowania przed organem I instancji jak i w odwołaniu. Kolegium zakwestionowało również wiarygodność dołączonych do skargi dokumentów w postaci umowy dzierżawy i pism kierowanych do T. W. Organ w pełni podtrzymał zaprezentowane w sprawie stanowisko co do prawidłowości ustalenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Obecny na rozprawie w dniu [...] r. A. U. oświadczył, że jego zdaniem, zjazd zajmował maksymalnie pas o szerokości 4 metrów. Skarżący złożył również wniosek o zwrot kosztów dojazdu samochodem, które określił na poziomie [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), pod kątem zgodności prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie pomimo, że większość podniesionych w niej zarzutów okazała się chybiona. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organy art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych w kontekście ustalenia osoby, która winna ponieść konsekwencje wybudowania zjazdu i związanego z tym okresu jaki obejmuje decyzja nakładająca administracyjną karę pieniężną. Art. 29a ustawy nie tyle nakłada na zarządcę drogi konieczność dokonania wyboru, czy kara pieniężna ma zostać wymierzona właścicielowi, czy użytkownikowi nieruchomości do której został samowolnie wybudowany zjazd, lecz ustalenia, kto jest sprawcą wykonania zjazdu. Konstrukcja art. 29 ust. 1 pkt 2 (budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu), poprzez połączenie wyrazów właściciela i użytkownika nieruchomości spójnikiem "lub", wbrew wywodom skargi, nie wyklucza przyjęcia, iż podmiotem na który może zostać nałożona kara pieniężna będzie osoba będąca w pewnym okresie czasu użytkownikiem a następnie właścicielem nieruchomości do której wybudowano zjazd. W ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego uzasadnione było przyjęcie przez organy, że sprawcą wybudowania spornego zjazdu był A. U. Fakt ten potwierdził sam skarżący np. w wyjaśnieniach złożonych pismem z dnia [...] r. (k. 23). Skarżący, jako użytkownik nieruchomości i sprawca samowolnego wykonania zjazdu, ponosi odpowiedzialność za ten stan rzeczy od dnia udokumentowania tego faktu, tj. od dnia [...] r. Sąd nie uwzględnił również zarzutu nieprawidłowego ustalenia daty końcowej funkcjonowania zjazdu. Za co najmniej nieprzekonujące można ocenić przedstawienie, dopiero na etapie skargi, wyjaśnień mających wskazywać na przekazanie przyległej do zajętej części pasa drogowego działki w użytkowanie T. W. W treść wcześniejszych pism jak i odwołania skarżący jednoznacznie określał się mianem użytkownika nieruchomości i zjazdu. Za niezasadny Sąd uznał również stawiany organom zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i przekroczenia granic uznania administracyjnego w sytuacji, gdy decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej nie jest decyzją uznaniową. Organ po stwierdzeniu samowolnego wykonania zjazdu ma obowiązek wydać decyzję w przedmiocie kary pieniężnej bez względu na okoliczności towarzyszące temu zajęciu oraz bez względu na interes strony i jej świadomość prawną w zakresie naruszenia obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych. Wydanie takiej decyzji jest obligatoryjne i stanowi sankcję za działanie niezgodne z prawem w obrębie pasa drogowego, z czym związane jest nie tylko władcze oddziaływanie na grunt nie stanowiący własności danego podmiotu ale i spowodowanie utrudnienia lub zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej o której mowa w art. 29a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest stwierdzenie przez organ faktu wybudowania lub przebudowy zjazdu bez wymaganego zezwolenia albo o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Karę tą zarządcą drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. Odwołanie się przez prawodawcę przy sposobie ustalenia kary do przepisu art. 40 ust. 4 ustawy, nakłada na organ obowiązek, m.in., ustalenia liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego. W myśl bowiem art. 40 ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 i liczby dni zajmowanego pasa drogowego. Obowiązek ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego pod wykonany samowolnie zjazd ciąży na organie administracji prowadzącym postępowanie w tym zakresie. Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest stwierdzony przez zarządcę drogi fakt wykonania, bez wymaganego pozwolenia, zjazdu do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] będącej pierwotnie w użytkowaniu A. U., a która następnie stała się jego własnością. Z akt sprawy wynika, że pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w [...] kilkakrotnie dokonali oględzin pasa drogowego na którym został wykonany przez skarżącego zjazd co odzwierciedlają protokoły z tych czynności i zrobione zdjęcia. W aktach znajduje się również wyrys z mapy terenu na którym, kolorem różowym, zaznaczono sporny odcinek pasa drogowego (k. 2). Z materiałów tych jak i z wydanych decyzji płynie wniosek, że organy obu instancji ustaliły, iż zajęta pod wykonany zjazd powierzchnia pasa drogowego wynosiła 50,6 m2, czyli miała kształt prostokąta o wymiarach boków 11,50 m (szerokość zjazdu) i 4,40 m (długość zjazdu bez krawężnika). Oznacza to przyjęcie, że wybudowany zjazd zajął praktycznie całą powierzchnię pasa drogowego leżącą pomiędzy granicą działki nr [...] a jezdnią ulicy [...]. Z takimi ustaleniami stanu faktycznego nie sposób się zgodzić. Wykonana dokumentacja zdjęciowa nie pozwala w ocenie Sądu na uznanie, że wybudowany zjazd zrealizowano na całej szerokości pasa drogowego znajdującego się wzdłuż działki nr [...]. Przeczą temu dołączone do akt zdjęcia (np. przy protokole z dnia [...] r. - k. 17 i 28 akt administracyjnych). W oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy trudno przyjąć za uzasadnione stanowisko, że sporny zjazd objął swą powierzchnią również te części pasa drogowego leżące np. w narożnikach przyległych do ogrodzenia działki skarżącego. Dodatkowo należy również zauważyć, że sam kształt pasa drogowego, który pierwotnie porośnięty był roślinnością, jest nieregularny – wyraźnie przybierając formę łuku od strony jezdni. Okoliczności te prowadzą do stwierdzenia, że uwzględniona przez organy do obliczenia kary pieniężnej powierzchnia pasa drogowego zajętego pod wybudowany zjazd jest nieprawidłowa. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, który uznał, że nie kwestionowanie przez skarżącego pomiarów w trakcie ich dokonywania i przed organem I instancji jest spóźnione na etapie postępowania odwoławczego. Fakt, iż w trakcie czynności związanych z obmiarem powierzchni zajętej pod wykonany zjazd skarżący ich nie podważał nie odbiera stronie prawa ich krytyki przed organem II instancji, jak również nie stanowi podstawy do automatycznego przyjęcia przez organ odwoławczy prawidłowości ustaleń dokonanych w postępowaniu I instancyjnym. Nawet brak jakichkolwiek zarzutów strony w tym zakresie nie zwalniał organu odwoławczego od obowiązku dokonania rzetelnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wyprowadzenia na jego podstawie przekonujących wniosków. Rola organu odwoławczego nie sprowadza się jedynie do skontrolowania zaskarżonej decyzji pod kątem formalnym. Dokonane w postępowaniu I instancyjnym czynności dowodowe i oparte nań ustalenia przy braku sprzeciwu strony nie nabierają przez to waloru okoliczności ostatecznie przesądzonych. Nieprawidłowe ustalenia faktyczne, nawet dokonane w obecności strony postępowania, która nie wniosła do organu zastrzeżeń, nie tworzą fikcji pozwalającej uznać, iż odzwierciedlają rzeczywisty stan rzeczy. Zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stanowisko, jakoby spóźnione /i nie poparte dowodami/ jest podniesienie na etapie odwołania zarzutu odnoszącego się do błędnego ustalenia powierzchni pasa drogowego zajętego pod wybudowany zjazd, stoi w sprzeczności ze sformułowaną na gruncie art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej do której przestrzegania zobligowane są również organy orzekające w II instancji, jak i zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) - gwarantującą prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Zasada ta przejawiać powinna się nie tylko w zbadaniu przez organ odwoławczy legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia organu ale i w dokonaniu przez ten organ samodzielnych, pełnych ustaleń faktycznych w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wobec stwierdzenie naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 kpa) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 oraz art. 200 i 205 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Wysokość zasądzonego zwrotu kosztów postępowania obejmuje uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wys. [...] zł. oraz koszty podróży w wys. [...] zł. wynikające z kosztów przejazdu środkiem transportu masowego (koleją), ustalone zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr 49, poz. 445 ze zm.).