II SA/Sz 949/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Asesor WSA Kazimierz Maczewski ( spr.) Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r sprawy ze skargi S. P. na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności związane z uzgodnieniem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I uchyla zaskarżoną decyzję, II orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku. Decyzją-rachunkiem z dnia [...] nr [...] Inspektor Sanitarny obciążył S. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...], opłatą w wysokości [...] zł, za czynności związane z uzgodnieniem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: rozbudowa sieci wodociągowej na działce nr [...] z przeprowadzeniem sieci w działkach nr [...] w [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 r. ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że ww. czynności przeprowadzono w związku z wnioskiem złożonym przez [...], działającego w imieniu inwestora - [...] z siedzibą przy [...] w [...]. W wyniku przeprowadzonych czynności wydano postanowienie z dnia [...] znak [...], przy czym organ wskazał, że przedmiotowe czynności, związane z uzgodnieniem uwarunkowań środowiskowych, należą do czynności wykonywanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o których mowa w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, za które - zgodnie z art. 36 ust. 1 tej ustawy - pobiera się opłatę w wysokości kosztów ich wykonania. Organ I instancji wyjaśnił także, iż opłatę taką ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, a osobą taką w niniejszej sprawie jest S. P.. Do akt sprawy załączono kopię pełnomocnictwa udzielonego w dniu [...] przez spółkę jawną [...], zawierającego upoważnienie dla S. P. "do załatwiania wszelkich spraw związanych z budową sieci wodociągowej przy ul. [...] w [...](...)". S. P. w odwołaniu od tej decyzji zarzucił, iż: 1) uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest "sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", a jeśli nawet tak jest, to w decyzji nie wykazano podstawy prawnej w związku z którą uzgodnienie decyzji zakwalifikowano do "innych czynności", 2) nie rozpatrzono prawidłowo, kto jest obowiązany do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych (a tym samym do poniesienia opłaty) - nie wyjaśniono, czy obowiązek ten obciąża inwestora, wykonawcę, czy Wodociągi Zachodniopomorskie, którym zostaną przekazane wykonane sieci wodociągowe, 3) ponadto, zgodnie z art. 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy PIS nie pobiera się opłat od osób i jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań - zatem wobec wydania postanowienia uzgadniającego (co należy uznać za równoznaczne ze stwierdzeniem nienaruszenia tych wymagań) - opłata nie powinna być pobierana. Opłata taka mogłaby być pobierana jedynie w razie wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności, w trakcie realizacji inwestycji lub po jej zakończeniu, w razie stwierdzenia naruszenia warunków higienicznych i zdrowotnych. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zakres przedmiotowy działań organów Inspekcji Sanitarnej w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego określa art. 3 i art. 10 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W przypadku uzgadniania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia koszty wykonania opinii sanitarnej ponosi inwestor (lub osoba przez niego upoważniona), który jest zobowiązany do przestrzegania wymagań sanitarnohigienicznych. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że S. P. został upoważniony przez inwestora - G. R. zam. w [...], [...], do załatwiania wszelkich spraw związanych z projektowaniem i uzyskaniem pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej, wodociągu, gazociągu i linii elektrycznej do działek nr [...] do [...] w [...], a ponadto we wniosku o wydanie decyzji, ani w odwołaniu nie wskazał innej, właściwej osoby do ponoszenia kosztów związanych z uzgodnieniami - w związku z czym, kosztami postępowania należało go obciążyć, jako osobę upoważnioną i projektanta. Ponadto organ II instancji, odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu podkreślił, że art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie dotyczy zakresu działania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, lecz bieżącego nadzoru sanitarnego, wobec czego obciążenie S. P. za czynności dokonane przez organ pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe. Skarżąc powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie S. P. podniósł, iż naliczenie przedmiotowej opłaty jest bezprawne oraz powtórzył w całości zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji - przytoczone powyżej. W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny powtórzył argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji, a na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie Sąd postanowił dopuścić dowód z akt administracyjnych Inspektora Sanitarnego w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań, zakończonej wydaniem postanowienia z dnia [...] Nr [...] i dowód ten przeprowadzić poza rozprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, wobec czego skargę należało uwzględnić. Stwierdzić należy, że przedmiotowa opłata nałożona została na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 r. ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193). W myśl art. 2 wymienionej ustawy wykonywanie zadań należących do właściwości Państwowej Inspekcji Sanitarnej "polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej". Zgodnie z art. 3 tej ustawy: "Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: 1) uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, 2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie, 3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej, 4) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi. Sformułowanie tego przepisu, poprzez użycie określenia "w szczególności" podkreśla, że wyliczenie czynności należących do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie jest wyczerpujące, a zatem do tego zakresu mogą także należeć inne, nie wymienione wprost w przepisie czynności, jeżeli mają one związek z celem działania inspekcji sanitarnej, określonym w art. 1 ustawy, tj. ochroną zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobieganiem powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma również przepis art. 36 ust. 1 omawianej ustawy, zgodnie z którym: "Za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych". W myśl przywołanego wyżej ust. 2, "za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań". Równocześnie w ust. 4 tegoż artykułu upoważniono ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności, o których mowa w ust. 1-3a, z uwzględnieniem kosztów ich wykonania. Upoważnienie to zostało zrealizowane rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193). Zgodnie z § 2 rozporządzenia "wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania". W §§ 3 - 6 określono sposób wyliczania tych kosztów. Odnosząc przytoczony stan prawny do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienie Inspektora Sanitarnego z dnia [...] w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia: "rozbudowa sieci wodociągowej w działce nr [...] z przeprowadzeniem sieci w działkach nr [...] w [...]" wydane zostało m. in. na podstawie art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co oznacza, że wykonane przez ten organ czynności zaliczone zostały do dziedziny "zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Wprawdzie organ nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej tego artykułu, jednak - jak wskazano wyżej - czynności wymienione w tym przepisie nie stanowią zamkniętego katalogu czynności wykonywanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Niewątpliwie dokonane w niniejszej sprawie uzgodnienia mieszczą się właśnie w ramach takiego, a nie bieżącego nadzoru sanitarnego (o którym mowa w art. 4 ustawy o PIS) - bowiem jak wskazano dalej w podstawie prawnej wymienionego postanowienia, uzgodnienia te wykonano na podstawie art. 46 i 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Stwierdzić wprawdzie należy, że także w wypadku art. 46 tej ustawy organ nie wskazał jednostki redakcyjnej, która miała zastosowanie w sprawie (co stanowi uchybienie procesowe), jednak z treści postanowienia można przyjąć, iż sprawa dotyczyła uzgodnień o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt. 2, a więc uzgodnień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej przed uzyskaniem (przez inwestora) decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest na wniosek "podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia" (art. 46a Prawa ochrony środowiska), wobec czego - zdaniem Sądu - podmiotem takim jest właśnie inwestor, a nie np. projektant lub wykonawca robót budowlanych. Zauważyć przy tym należy również, że o uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach występuje do organu inspekcji sanitarnej organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zgodnie z art. 48 ust. 1 - 3 Prawa ochrony środowiska), a nie podmiot (inwestor) występujący o wydanie takiej decyzji. Z powyższych stwierdzeń wynika zatem wniosek, iż opłata za czynności związane z przedmiotowymi uzgodnieniami powinna obciążać inwestora - bowiem to on na tym etapie odpowiedzialny jest za przestrzeganie wymagań higienicznych i zdrowotnych - a nie projektanta, czy wykonawcę inwestycji, a tym bardziej pełnomocnika inwestora. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji-rachunku z dnia [...] wskazał, że przedmiotowe czynności przeprowadzono w związku z wnioskiem złożonym przez [...], działającego w imieniu inwestora - [...], stwierdzając dalej, że opłatę za takie czynności ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, a osobą taką w niniejszej sprawie jest S. P.. Stwierdzenie to nie zostało bliżej uzasadnione i mimo jego kwestionowania w odwołaniu, organ II instancji w zaskarżonej decyzji również tej kwestii bliżej nie uzasadnił. Wprawdzie organ ten stwierdził, że koszty wykonania opinii sanitarnej ponosi inwestor, który jest zobowiązany do przestrzegania wymagań sanitarnohigienicznych, jednak dodał równocześnie, że koszty takie może (alternatywnie) ponosić osoba upoważniona przez inwestora. Stwierdzając w związku z tym, że S. P. został upoważniony przez inwestora (omyłkowo wskazano innego inwestora i inne upoważnienie), a ponieważ we wniosku o wydanie decyzji, ani w odwołaniu, nie wskazał innej, właściwej osoby do ponoszenia kosztów związanych z uzgodnieniami - organ odwoławczy uznał, że kosztami postępowania należało obciążyć właśnie S. P., "jako osobę upoważnioną i projektanta". Organ ten nie uzasadnił jednak, dlaczego takie koszty powinien ponosić projektant, tym bardziej, iż wcześniej stwierdził, że osobą zobowiązaną do przestrzegania wymagań sanitarnohigienicznych jest inwestor - nie wskazano zresztą, na jakiej podstawie przyjęto, że S. P. występował w sprawie w roli projektanta. Organ odwoławczy nie wyjaśnił też, na jakiej podstawie prawnej kosztami obciążyć można pełnomocnika inwestora. Nie wyjaśniono również dlaczego to pełnomocnik inwestora miałby wskazywać, kto powinien ponosić koszty uzgodnień (zwłaszcza, że we wniosku o wydanie decyzji wskazał on inwestora przedsięwzięcia i załączył jego pełnomocnictwo), skoro osobę zobowiązaną do przestrzegania wymagań "higienicznych i zdrowotnych" (art. 36 ust. 1 ustawy o PIS) powinien ustalać organ wydający decyzję o obciążeniu opłatą za wykonane czynności (uzgodnienia). Stwierdzić więc należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego (36 ust. 1 ustawy o PIS w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska), które miało wpływ na wynik sprawy, a ponadto jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustalonym w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bowiem w tym zakresie w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, że wymieniony przepis (o niepobieraniu opłat, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych) dotyczy badań i czynności wykonywanych w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego, a zatem nie mógł być on zastosowany do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, którego dotyczy niniejsza sprawa. Również nie jest trafny zarzut skargi, iż opłata w ogóle nie powinna być pobierana, bowiem uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest "sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Wprawdzie zgodzić się należy ze skarżącym, iż organy nie wyjaśniły ("nie wskazały podstawy prawnej"), dlaczego uzgodnienie ww. decyzji zakwalifikowano do "innych czynności" (o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS), jednak - zdaniem Sądu - uchybienie to nie miało istotnego znaczenia. W związku z tym zarzutem należy stwierdzić, że wprawdzie ustalenie zakresu przedmiotowego wymienionego przepisu może rodzić trudności, to jednak jego literalna wykładnia wskazuje, iż skoro opłatę pobiera się "za badania laboratoryjne i inne czynności" (wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego), to przez te inne czynności należy rozumieć "wszelkie inne, pozostałe, nie wymienione w przepisie" czynności, nie będące badaniami laboratoryjnymi - związane ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Jak wskazano wyżej, uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy zaliczyć do dziedziny zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, a więc - zdaniem składu sądzącego w niniejszej sprawie - istnieje podstawa prawna do pobierania opłaty za takie czynności. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 30 marca 2005 r. w odniesieniu do opłaty za wydanie opinii przez organ nadzoru sanitarnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na gaz propan (Sygn. akt SA/Sz 1393/03). Mając wszystko powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).