II SA/Sz 951/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji zwłok oddala skargę. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] r., znak: [..] zezwalającej M. B. na przeprowadzenie ekshumacji szczątków zmarłego w dniu [...] r. W. B. - uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została wydana w związku z wnioskiem M. B. – [...] i zmarłego, działającej jednocześnie jako pełnomocnik M. B. - [...] zmarłego. Ekshumacja została przeprowadzona w dniu [...] r. zgodnie z terminem wskazanym we wniosku o wydanie zezwolenia na ekshumację, z którym wystąpiła M. B. . Dalej organ II instancji podał, że w dniu [...] r., tj. w terminie otwartym dla stron biorących udział w postępowaniu, J.B. wniósł do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. pismo zawierające wnioski o: - uzasadnienie decyzji z dnia [...] r. - powołując się na błędne zastosowanie art. 107 § 4 K.p.a., oraz kwestionując fakt występowania M. B. jako strony w sprawie, która posługiwała się dokumentami poświadczającymi nieprawdę, - wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] r. zezwalającej na ekshumację jego [...] W. B. oraz przeprowadzenie pełnego postępowania, ponieważ zastosowanie art. 130 § 4 K.p.a. było błędne, gdyż postępowanie nie uwzględniło woli wszystkich uprawnionych. Natomiast pismem z dnia [...] r. skierowanym do ego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. J.B. wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] r. zezwalającej na ekshumację jego [...] W. B. oraz o przeprowadzenie pełnego postępowania. Następnie w dniu [...] r. J.B. złożył osobiście w siedzibie Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. podanie zatytułowane "uzupełnienie wniosku" i wniósł "o unieważnienie decyzji i ponowną ekshumację przywracającą stan pierwotny". Mając na uwadze treść powyższych pism Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. , działając na podstawie art. 63 § 2 K.p.a., wezwał J. B. do doprecyzowania treści żądania w podaniu złożonym w dniu 9 maja 2014 r. w sprawie wyboru trybu postępowania dotyczącego zaskarżenia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] r., w szczególności o wyjaśnienie, czy wniesione żądanie należy rozumieć jako wniosek o uchylenie ww. decyzji czy jako wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. J.B. pismem z dnia [...] r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji - na podstawie art. 159 § 1 pkt 4 K.p.a. wobec skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] r. - na podstawie art. 159 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu wniosku J.B. powołał się na odpis skrócony aktu małżeństwa wystawiony przez Urząd Stanu Cywilnego w S. w dniu [...] r., w którym zawarto adnotację o treści "Sąd Rejonowy w S. orzeczeniem z dnia [..] r. sygn. akt. [...] orzekł rozwiązanie małżeństwa przez rozwód". Wobec takiego stanowiska J. B. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia [...] r., znak:[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 137 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższą decyzję J.B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 758/14 uchylił decyzję ego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] r., wskazując że uznanie przez organ odwoławczy J. B. , który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, za stronę postępowania w przedmiocie wniosku innej osoby o udzielenie zgody na ekshumację szczątków jego [...] W. B. i na pochowanie ich w innym miejscu na Cmentarzu Centralnym w S. było prawidłowe. Sąd uznał także, że mając na uwadze treść podań J. B. w przedmiocie ekshumacji szczątków zmarłego w dniu [...] r. W. B. należało uznać, że wniósł on w tej samej sprawie zarówno odwołanie jak i wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej. Jednocześnie J.B. w sposób wyraźny i jednoznaczny nie cofnął żadnego z nich, podczas gdy w myśl przepisu art. 137 K.p.a. oświadczenie takie musi mieć charakter wyraźny i bezwarunkowy. W związku z wyrokiem Sądu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. ponownie rozpatrzył sprawę i opisaną na wstępie decyzją rozstrzygnął odwołanie J. B. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] r., znak:[...] . W uzasadnieniu organ drugiej instancji podał, że uprawnionymi do decydowania o ekshumacji szczątków zmarłego W. B. na etapie rozpatrywania sprawy przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. byli: - M. B. – [..] zmarłego W. B. jednocześnie pełnomocnik M. B. , która odpisem skróconego aktu urodzenia, wydanym w dniu [...] r. przez Urząd Stanu Cywilnego w S. potwierdziła swoje pokrewieństwo, - M. B. - żona zmarłego do dnia [...] r., - J.B. – [...] zmarłego W. B. , który zgłosił swój udział w sprawie w dniu [...] r., po wydaniu decyzji, składając wniosek do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. o wstrzymanie ekshumacji oraz przeprowadzenie pełnego postępowania ponieważ zastosowanie art. 130 § 4 K.p.a. było błędne, gdyż postępowanie nie uwzględniało woli wszystkich uprawnionych. Organ odwoławczy, wskazując na treść art. 15 w zw. z art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wyjaśnił, że dla dokonania ekshumacji wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych do ekshumacji zwłok, tymczasem zgody takiej nie wyraził J.B. [...] zmarłego W. B. , a zatem decyzja organu I instancji została wydana z pominięciem udziału jednej z uprawnionych stron postępowania. Nadto organ wskazał, że z przedstawionej dokumentacji sprawy wynika, iż J.B. należy do kręgu osób uprawnionych do pochowana zwłok W. B. . Wyjaśnił również, że ewentualny spór między osobami, którym przysługuje prawo do pochowania zwłok i prawo do ekshumacji nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Prawo do pochowania zwłok osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) oraz pamięć o niej stanowi bowiem dobro osobiste chronione przepisami prawa cywilnego (art. 23 i 24 k.c.), a do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny cywilny. Mając zatem na uwadze powyższe, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. powinien zastosować przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. zawiesić postępowanie, gdyż rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. powinien równocześnie wezwać strony do wystąpienia w oznaczonym terminie (chyba, że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do sądu) do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, tj. czy prawo podmiotowe w zakresie ekshumacji szczątków W. B. przysługuje osobie, która zainicjowała to postępowanie. Na decyzję ego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniosła M. B. , zarzucając zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż J.B. nie brał udziału w postępowaniu przed organem I Instancji, podczas gdy jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. wyraził on swoją zgodę na dokonanie ekshumacji W. B. w celu pochowania w innym miejscu jego [..] M. B. . Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że J.B. jako [...] zmarłego faktycznie nie był stroną postępowania w sprawie o ekshumację szczątków W. B. . Tym niemniej J.B. jeszcze przed wydaniem decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] r. ([...] ) wyraził jej swoją wolę i tym samym zgodę na dokonanie ekshumacji W. B. w celu pochowania w innym miejscu. Dopiero po faktycznym przeprowadzeniu ekshumacji i przeniesieniu szczątków [...] zmarłego, J.B. cofnął swoją zgodę i oświadczył jej, że domaga się powrotnego przeniesienia szczątków zmarłego [...] W. B. na ich pierwotne miejsce spoczynku. Ponieważ odmówiła ponownej ekshumacji J.B. złożył odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. a także wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Działania J. B. są więc obecnie wyrazem jego złej woli oraz chęci niepotrzebnego przedłużenia i skomplikowania całej sprawy. Skarżąca przyznała też, że uprawnienie do pochowania zwłok oraz do dokonania ekshumacji zwłok i szczątków jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków rodziny zmarłego, a zatem do podjęcia tych działań wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych. Zdaniem skarżącej zgoda taka nie musi być jednak wyrażona na piśmie i możliwe jest także wyrażenie zgody ustnie. Skoro zaś taka zgoda wszystkich uprawnionych istniała (w tym również J. B. ) to decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. była prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem procesowym wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu II instancji odpowiada prawu. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej "K.p.a.". Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Należy przy tym z jednej strony mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, z drugiej strony aby merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji nie doprowadziło do naruszenia wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędne określenie kręgu stron postępowania w przedmiocie zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji. Konsekwencją błędnego stanowiska organu I instancji jest konieczność przeprowadzenia od początku postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich stron. Udział wszystkich stron na każdym etapie postępowania administracyjnego jest szczególnie istotny w sprawach, w których ujawniają się sprzeczne stanowiska stron i aby mogło zostać wydane orzeczenie w sprawie konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarżąca twierdzi, że J.B. wyraził jej ustną zgodę na ekshumację W. B. , natomiast J.B. zaprzecza temu. Wobec braku jednolitego stanowiska osób uprawnionych do żądania ekshumacji, organ nie może wydać orzeczenia w sprawie bez rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd powszechny. Słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy, że prawo do pochowania zwłok osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) oraz pamięć o niej stanowi dobro osobiste chronione przepisami prawa cywilnego (art. 23 i 24 k.c.), a do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd cywilny. Tylko zatem sąd powszechny jest władny do rozstrzygnięcia czy M. B. , bez uzyskania zgody J. B. , może skutecznie wnosić o ekshumacje W. B. . Prawidłowo też organ II instancji wskazał na treść art. 100 § 1 K.p.a., który uprawnia organ do wezwania strony do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w oznaczonym terminie. Zdaniem Sądu, w zaistniałej w przedmiotowej sprawie sytuacji, organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania administracyjnego, bez narażenie się na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Dokonywanie bowiem istotnych ustaleń, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, z udziałem wszystkich stron, dopiero przed organem II instancji w rezultacie czyni z postępowania dwuinstancyjnego postępowanie jednoinstancyjne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. , na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.