II SA/Sz 953/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. Ł. i E. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] r. Nr [...], a nadto uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] r. Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] r., udzielającej inwestorom J. i M. A. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na posesji przy ul. [...] w Szczecinie - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji po dokonaniu w dniu [...] r. oględzin budowy prowadzonej na nieruchomości przy ul. [...] w [...] ustalił, iż roboty budowlane, polegające na rozbudowie domu mieszkalnego, są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdzono bowiem: 1) budowę dodatkowego tarasu o wymiarach 3 x 2 m nad wjazdem do garażu ze słupem podporowym, 2) wybudowanie trzech, zamiast zaprojektowanych dwóch, słupów podporowych tarasu, 3) wybudowanie dodatkowego okna-lukarny od strony ulicy [...] i związaną z tym zmianę konstrukcji dachu, 4) wykonanie od strony posesji nr [...] okna w ścianie garażu, 5) wykonanie otworu okiennego od strony posesji nr [...] na poziomie spocznika schodów do piwnicy, 6) zamontowanie pieca gazowego w pomieszczeniu piwnicy, zamiast w łazience na parterze domu, 7) podniesienie dachu o około 0,8 m nad częścią domu od strony ulicy [...] poprzez dodanie ścianki kolankowej. W związku z powyższym organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r., wstrzymał wykonywanie przedmiotowych robót budowlanych jako wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie decyzją z dnia [...] r., nakazał inwestorom wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a mianowicie w terminie do dnia [...] r. przedłożyć: • 2 egzemplarze inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót, • ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych, • 3 egzemplarze projektu budowlanego na dokończenie wstrzymanych robót budowlanych. Zobowiązani wykonali nakazane czynności i dlatego organ decyzją z dnia [...] r., udzielił im pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosła J.Ł., właścicielka nieruchomości sąsiedniej zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem, narusza jej żywotne interesy oraz legalizuje naruszenie przez inwestora prawa budowlanego. Poza tym uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów ustawowych. Skarżąca wskazała też, że inwestor uzyskał od niej zgodę na realizację inwestycji w odległości mniejszej niż wynikało to z obowiązujących w tym czasie przepisów, tj. na realizację tarasu w odległości 3 m od granicy działki, ale dokonując samowoli budowlanej zwłaszcza przez zwiększenie tarasu spowodował, że zgoda ta nie jest aktualna. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane były początkowo prowadzone zgodnie z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, ale w ich trakcie doszło do odstąpienia w istotny sposób od zatwierdzonego projektu budowlanego. Działanie organu nadzoru nakazujące inwestorom wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, było zatem prawidłowe. Ponieważ inwestorzy wykonali nakazane im czynności, doprowadzając roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, należy uznać, że zaskarżona decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych jest również właściwa. Z akt sprawy wynika, że roboty budowlane, które wykonywane były z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie spowodowały zmiany odległości budowanego obiektu budowlanego lub jego części od granicy z działkami sąsiednimi. W projekcie budowlanym na dokończenie wstrzymanych robót budowlanych podano bowiem, że okna wykonane w ścianach od strony granic z działkami sąsiednimi, zostaną zabudowane pustakami szklanymi, a dodatkowy taras wybudowany został od strony ulicy. Nie naruszono zatem przepisów stanowiących o tym, jaka odległość powinna być zachowana pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a granicą z działką sąsiednią z uwagi na ochronę przeciwpożarową. W związku z uchyleniem przez Trybunał Konstytucyjny przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej, zarzut cofnięcia zgody na budowę realizowaną przez inwestorów, podniesiony przez skarżącą, należy uznać za bezpodstawny. Od powyższej decyzji skargę do Sądu Administracyjnego złożyły J. Ł. i E. G., która przystąpiła do postępowania, jako następca prawny T. Ł. Skarżące zarzuciły, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa procesowego, ponieważ: - nie odniesiono się do próby samowolnego zwiększenia tarasu nad wejściem do budynku przy ul. [...] z [...] m2 do [...]2, czyli ponad 100%, - zastosowano prawo działające wstecz, gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydano w dniu 5 marca 2001 r., nie może więc on mieć zastosowania do pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...] r. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżące podkreśliły, że nastąpiła legalizacja istotnej samowoli budowlanej i naruszenie żywotnych interesy współwłaścicieli posesji przy ul. [...]. Wybudowano znacznie powiększony w stosunku do pierwotnego planu taras, co niekorzystnie wpływa na posesję skarżących, poprzez znaczne ograniczenie dostępu światła słonecznego. Zasadniczo pogorszono warunki architektoniczne otoczenia i obniżono tym samym wartość tej posesji (według wstępnej oceny o około 10%). Treść skargi została uzupełniona w piśmie skarżących z dnia [...]r. w którym rozwinięto argumentację uzasadniającą podniesione zarzuty, opisując również szczegółowo dotychczasowy przebieg sprawy. Skarżące wyjaśniły też, że w czasie trwania postępowania przeprowadzono formalności związane z działem spadku po T. Ł., w wyniku którego współwłaścicielami posesji przy ul. [...] zostały: J. Ł. i E. G., stąd E.G. jest stroną w toczącej się sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uwzględnił wniesioną skargę i wyrokiem z dnia 3 czerwca 2004 r., sygn. akt [...], uchylił zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] r., Nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowieniu robót budowlanych. Gdyby zatem przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 może nakładać jedynie obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków, jakie z nich wynikają organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Mogłoby to prowadzić w efekcie do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w świetle przedstawionej dokumentacji technicznej należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej. Konkluzja taka jest nie do przyjęcia z punktu widzenia racjonalnego prawodawcy. Należy więc przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może się ograniczyć do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r., II SA/Lu 930/99). Użyte zatem przez ustawodawcę w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sformułowanie “dostosowanie robót do stanu zgodnego z prawem" musi polegać na robotach budowlanych - takich, które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowywaniu dokumentacji do istniejącego stanu robót (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2001r.,II SA/Kr 1556/00). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], który w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powołanej dalej jako ppsa, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz art. 36a Prawa budowlanego. Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r. uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...]. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zaskarżany wyrok uchyla decyzję pierwszej i drugiej instancji, wydane przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie wznowienia robót budowlanych, tymczasem uzasadnienie tego wyroku koncentruje się głównie na ocenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] r., co z kolei nie ma żadnego odzwierciedlenia w zaskarżonym rozstrzygnięciu (sentencji wyroku). Istnieje więc widoczna rozbieżność pomiędzy sentencją zaskarżanego wyroku, a jego uzasadnieniem. W zaskarżonym wyroku, chociaż uzasadnienie wyroku nie odnosi się wprost do decyzji, które zostały uchylone tym wyrokiem, samo uzasadnienie w zakresie interpretacji niektórych przepisów Prawa budowlanego, co do zasady, jest prawidłowo wywiedzione, jednak wywód ten wyprzedza niejako samo rozstrzygnięcie. Niezaprzeczalnie pomiędzy decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 a decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1a istnieje ścisły związek, jednak krytyczna ocena tej pierwszej decyzji nie może zastąpić rzetelnej analizy i oceny prawnej zaskarżanej decyzji. Analizując zaskarżany wyrok, NSA doszedł do wniosku, że w jego rozstrzygnięciu nie uwzględniono przepisów art. 134 § 1 i 135 ppsa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, w celu usunięcia naruszenia prawa i ponieważ jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, należało skorzystać z możliwości jakie daje przepis art. 135 ppsa w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] r., gdyż ta decyzja mieści się "w granicach danej sprawy". Samo bowiem uchylenie decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych, przy dalej pozostającej w obrocie prawnym ww. decyzji z dnia [...] r, nie usuwa naruszenia prawa do końca i nie pozwala w związku z tym na końcowe załatwienie sprawy. Bezspornym jest, że roboty budowlane przy rozbudowie domu mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w [...] (w dacie ich wstrzymania), były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Bez wątpienia więc, został tu przez inwestora naruszony przepis art. 36a, co zgodnie z ust. 2 tego przepisu, stanowiło podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektonicznobudowlanej. Nie uczyniono tego i organy nadzoru budowlanego, wszczęły postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Pierwszym aktem wydanym w trybie art. 51 Prawa budowlanego była decyzja z dnia [...] r., wydana na podstawie ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Decyzją tą nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w określonym terminie, rozumiejąc to jako nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Takie rozumienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 jest z gruntu błędne, wypaczające ratio legis tego przepisu, bowiem do takich celów służy art. 81c Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ może nakładać takie obowiązki w drodze postanowienia, nie blokując sobie możliwości wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest przewidziana do rozstrzygania sprawy co do jej istoty (art. 104 kpa), zaś kwestie inne wynikłe w toku postępowania, załatwiane są w drodze postanowień (art. 123 kpa). Poza tym trudno sobie wyobrazić, jak przedstawienie takich dokumentów, o których mowa w decyzji z dnia [...] r., mogłoby doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem, nie mówiąc już o tym dlaczego ustawodawca miałby określać przedstawienie dokumentów zwrotem: " wykonania określonych czynności". Forma redakcji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 wyraźnie wskazuje, że to organ ma określić jakie czynności powinien inwestor wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a nie czekać bierniej co ewentualnie zaproponuje inwestor w "projekcie budowlanym na dokończenie wstrzymanych robót". Jednak jak się wydaje, organy nadzoru budowlanego "stan zgodny z prawem" rozumieją tu szerzej, jako stan zgodny z obowiązującymi aktualnie przepisami prawa, co nie musi być zgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną wcześniej. Przyjęcie takiej interpretacji tej części przepisu byłoby prawidłowej gdyby decyzja o pozwoleniu na budowę, została uchylona w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, ale skoro dalej obowiązuje, nie można czynić punktem odniesienia (stanem zgodnym z prawem) innych aktów, tym bardziej że to prowadzi do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Trzeba tu być konsekwentnym, skoro powodem wstrzymania robót budowlanych był pkt 3 art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, tzn. że inwestor prowadził roboty budowlane niezgodnie z prawem - niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wydaje się w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych (z odstępstwami) do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę, co będzie oznaczało doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu ww. przepisu. Nie może być tak, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę, a organy nadzoru budowlanego w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, a następnie na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego akceptują inne warunki, niż te, które były ustalone w decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w tym przypadku, organy nadzoru budowlanego zaczynają realizować to, co powinno być wykonane w trybie art. 36a ust. 1 przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, jednak przed faktycznym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe rozważania, NSA ocenił, że decyzja z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i takiego rozstrzygnięcia, podjętego na podstawie art. 135 ppsa, zabrakło w zaskarżanym wyroku. Dopiero konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji może być uchylenie decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych, gdyż wówczas mamy do czynienia z sytuacją określoną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać na zawarty w Dziale IV – Środki odwoławcze, Rozdziale 1 – Skarga kasacyjna, przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym zgodnie, z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 6 maja 2005 r. NSA nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej co do nieprawidłowej wykładni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazał jednak, że konsekwencją rażącego naruszenia powyższego przepisu przez organ nadzoru budowlanego było wydanie wadliwej decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie nałożenia na inwestorów wykonania określonych czynności, a nie decyzji zezwalających na wznowienie robót budowlanych. Zdaniem NSA w zaskarżonym wyroku, mimo prawidłowych wywodów uzasadnienia, zabrakło, podjętego na podstawie art. 135 ppsa, rozstrzygnięcia odnoszącego się do decyzji z dnia [...] r. Dopiero konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji, wskazał również NSA, może być uchylenie decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych, gdyż wówczas mamy do czynienia z sytuacją określoną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpatrując sprawę wziął pod uwagę wskazania NSA, w szczególności dotyczące stosowania z urzędu przepisów art. 134 § 1 i art. 135 ppsa, i uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] r. w przedmiocie nałożenia na inwestorów wykonania określonych czynności - jako rażąco naruszającą przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd uchylił również zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] r. w przedmiocie wznowienia robót budowlanych, ponieważ wydane zostały w oparciu o decyzję z dnia [...] r. Uchylenie tej ostatniej decyzji stanowi, określoną w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. W takiej sytuacji Sąd zobowiązany jest – zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa – uchylić zaskarżoną decyzję. Niewątpliwie gdyby doszło do wznowienia postępowania w trybie uregulowanym w przepisach kpa, to w wyniku wznowienia postępowania należałoby uchylić zaskarżoną decyzję, a rozstrzygając w nowej decyzji o istocie sprawy uchylić decyzję ją poprzedzającą. Uzasadnia to ponowne skorzystanie przez Sąd z przepisu art. 135 ppsa i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. Rozstrzygnięcie w pkt I niniejszego wyroku zapadło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w związku z art. 135, a w pkt II na podstawie art. 152 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.