II SA/Sz 954/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Kołodziej,, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia Programu Ochrony Środowiska i Planu Gospodarki Odpadami oddala skargę. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r., Sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że załącznik nr 2 do uchwały Nr XLI/296/05 Rady Miejskiej w Karlino z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia Programu Ochrony Środowiska i Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy Karlino - Plan Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy Karlino w części w jakiej dotyczy zakończenia eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w K. został wydany z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu orzeczenia WSA wskazał, że w dniu 6 czerwca 2006 r. Powiat Białogardzki, reprezentowany przez Starostę Białogardzkiego, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Karlinie z dnia 19 sierpnia 2005 r. Nr XLI/296/05 w sprawie uchwalenia Programu Ochrony Środowiska i Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy Karlino, wnosząc o stwierdzenie nieważności tejże uchwały w całości, jako podjętej z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Starosta zarzucił, że ustalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy Karlino były niezgodne z ustaleniami Planu Gospodarki Odpadami dla Powiatu Białogardzkiego, uchwalonego przez Radę Powiatu w Białogardzie w dniu 29 kwietnia 2004 r. uchwałą Nr XV/139/04 w sprawie Programu Ochrony Środowiska dla Powiatu Białogardzkiego oraz Planu Gospodarki Odpadami dla Powiatu Białogardzkiego. Niezgodność dotyczyła regulacji w planie gminy o zakończeniu eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w Krzywopłotach po roku 2007 oraz jego rekultywacji , w sytuacji, gdy plan powiatu zakładał eksploatację tego składowiska przez czas nieoznaczony, a ponadto lokalizację na jego terenie kompostowni oraz zakładu unieszkodliwiania odpadów. WSA na podstawie oceny zasadności zarzutów podzielił stanowisko skarżącego. Zdaniem Sądu ratio legis unormowań odnoszących się do wzajemnych relacji planów gospodarki odpadami na szczeblu gminy, powiatu i województwa odnosi się do zachowania pełnej zgodności i spójności tych planów i to nie tylko w odniesieniu do ich głównych założeń, lecz również w odniesieniu do zapisów odnoszących się do funkcjonowania w tym systemie poszczególnych jednostek administracyjnego podziału państwa. Skoro w zapisach Planu Gospodarki Odpadami Powiatu Białogardzkiego przewidziano dalszy rozwój składowiska odpadów w Krzywopłotach, jako części systemu gospodarki odpadami w powiecie, a nadto zakładano jego modernizację i rozbudowę, to nie można uznać za zgodne z tym planem ustaleń Planu Gospodarki Odpadami dla Gminy Karlino, które stanowiły o zakończeniu eksploatacji tego składowiska po 2007 r. i jego rekultywację. Zależność pomiędzy planami gospodarki odpadami nie oznaczała przy tym w przekonaniu Sądu prostej zależności pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego i pozostawała bez wpływu na zagwarantowaną w Konstytucji RP samodzielność gminy. W zakresie żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Sąd podkreślił, iż z uwagi na okoliczność, że ze względu na to, że od podjęcia uchwały upłynął rok, należało stwierdzić, że załącznik nr 2 do tejże uchwały w części w jakiej dotyczy zakończenia eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w Krzywopłotach został wydany z naruszeniem prawa Na powyższe orzeczenie Rada Miejska w Karlinie wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia [...], Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu NSA uznając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej wskazał, że konstytucyjną zasadą ustrojową w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego jest zasada ich samodzielności podlegającej ochronie sądowej. Cecha samodzielności określa pozycję gminy nie tylko wobec organów nadzoru ale także wobec innych jednostek samorządu. Zgodnie z tą zasadą w myśl art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin. Wymóg zgodności aktów polityki gminy i powiatu w zakresie gospodarki odpadami nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności i do władczej ingerencji powiatu w wykonywanie przez gminę jej obowiązkowych zadań własnych. Niezgodność aktów polityki - gminnego planu gospodarki odpadami z powiatowym planem gospodarki odpadami, nie związanym z wykonywaniem obligatoryjnych zadań własnych powiatu, choć narusza przepis art. 15 ust. 2 ustawy o odpadach i wymagać może podjęcia działań zmierzających do mediacji, uzgodnień i aktualizacji, nie prowadzi do naruszenia interesu prawnego i uprawnień powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie kryterium legalności, oceniając zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Zaznaczyć należy, iż przedmiotową sprawę Sąd rozpatruje ponownie w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...], poprzednio wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...] i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W myśl art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle powyższego przeprowadzona powtórnie kontrola zaskarżonego aktu doprowadziła do uznania, że został on wydany w sposób zgodny z prawem. W przedmiotowej sprawie podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie czy doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnień Powiatu Białogardzkiego w związku z podjęciem przez Radę Miejską w Karlinie uchwały z dnia 19 sierpnia 2005 r. Nr XLI/296/05 w sprawie uchwalenia Programu Ochrony Środowiska i Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta i Gminy Karlino. W przeświadczeniu strony skarżącej powołany akt organu gminy uchwalony został z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) i w konsekwencji pozostaje on w niezgodności z ustaleniami Planu Gospodarki Odpadami dla Powiatu Białogardzkiego, uchwalonego przez Radę Powiatu w Białogardzie w dniu 29 kwietnia 2004 r. uchwałą Nr XV/139/04 w sprawie Programu Ochrony Środowiska dla Powiatu Białogardzkiego oraz Planu Gospodarki Odpadami dla Powiatu Białogardzkiego. W kontekście problematyki bilateralnych relacji powołanych wyżej aktów w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga aspekt wzajemnych stosunków ustrojowych pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego w ramach trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Zgodnie z wyrażoną w art. 16 ust. 2 Konstytucji RP zasadą podmiotowości i samodzielności samorządu terytorialnego, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, przy czym przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Konkretyzacja tychże zasad dokonana została w przepisach ustaw ustrojowych dotyczących funkcjonowania samorządu, tj. odpowiednio w art. 2 ust. 1 i 3ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowy (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) oraz w art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.). Przymiot samodzielności określa pozycję poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego nie tylko wobec organów nadzoru ale także wobec innych jednostek tego samorządu. Samodzielność gminy z uwagi na zastrzeżone w art. 164 ust. 3 Konstytucji domniemanie, ma przy tym wymiar szczególny. W myśl powołanego przepisu, gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Dopełnienie tejże regulacji stanowi art. 4 ust. 6 ustawy o samorządzie, zgodnie z którym, zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin, wyłączając tym samym możność ingerencji organów powiatu w zakres prawnie przypisanych gminom zadań. W związku z powyższym, przyjąć należy, iż wymóg zgodności aktów polityki gminy oraz powiatu w zakresie gospodarki odpadami nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności i do władczej ingerencji powiatu w wykonywanie przez gminę jej obowiązkowych zadań własnych. W sytuacji zatem kolizji wskazanych aktów polityki - gminnego planu gospodarki odpadami z powiatowym planem gospodarki odpadami, nie związanym z wykonywaniem obligatoryjnych zadań własnych powiatu, przyjąć należy, iż w przypadku, gdy akt organu stanowiącego gminy, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, wydany został z naruszeniem przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o odpadach, to nie prowadzi to jednocześnie do naruszenia interesu prawnego i uprawnień powiatu. Konsekwencją tej sprzeczności może być co najwyżej konieczność podjęcia działań zmierzających do mediacji, uzgodnień i aktualizacji. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.