II SA/Sz 956/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. L. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] r. . na podstawie oraz art.19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), z § 4 ust. 1 uchwały nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecin z dnia 8 listopada 2004r w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. Nr 85 poz. 1592 ze. zm.), art. 104 K.p.a. oraz zgodnie z załącznikiem nr 6 lp.3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 listopada 2007 w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. z 2007 r., Nr 227, poz. 1679) wymierzył J. L., prowadzącemu działalność gospodarczą [...] w [...] ul. [...] , karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ulicy [...] (dz. nr [...] "dr" obr. [..] ) po terminie określonym w zezwoleniu[...] , tj. od dnia [...] r. pod tymczasowy obiekt budowlany o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że J. L. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. posiadał zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego ulicy [...] pod tymczasowy obiekt budowlany (pawilon handlowy) o powierzchni [...] m2 , w terminie od [...] r. Kontrola zarządcy drogi przeprowadzona w dniach [...] r., wykazała, że obiekt nadal funkcjonuje w pasie drogowym i zlokalizowany jest w miejscu, na które uprzednio wydano zezwolenie. Z pomiaru zajętego pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu wraz z wystającymi zadaszeniami na pas drogowy wynikało, że obiekt zajmuje większą powierzchnię aniżeli ta, którą obejmowało zezwolenie. Pismem z dnia [...] organ zawiadomił J. L. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy [...] pod tymczasowy obiekt budowlany o powierzchni [...] m2 po terminie obowiązywania określonym z zezwoleniu i wyznaczył na dzień [...] r. przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego. Kolejne kontrole pasa drogowego ul. [...] w [....] przeprowadzone w dniach: [...] r. potwierdziły dalsze zajmowanie pasa drogowego drogi krajowej. W trakcie oględzin, bez udziału strony, wykonano dokumentację zdjęciową oraz pomiar pawilonu wraz z wystającymi częściami zadaszenia. Organ I instancji poinformował J. L. o możliwości zapoznania się z dokumentacja zebraną w toku prowadzonego postępowania oraz wniesienia uwag i żądań. Strona z tego uprawnienia skorzystała w dniu [...] r. i wniosła swoje uwagi. W dniu [...] r. J. L. złożył u zarządcy drogi wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w terminie od [...] r. o powierzchni [..] m2, natomiast dnia [...] r. organ wymierzył stronie karę pieniężną za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego ul. [...] pod tymczasowy obiekt budowlany (pawilon handlowy) w wysokości [..] zł. J. L. odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło decyzję organu I instancję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę ustalił, że z posiadanych przez zarządcę drogi dokumentów wynika, iż pawilon handlowy przy ul.[...] , w którym J. L. prowadzi działalność gospodarczą, powstał wskutek zabudowania wiaty przystankowej, która jest własnością Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego i widnieje w ewidencji środków trwałych jako poczekalnia tramwajowa o numerze [...] , wybudowana w czynie społecznym w roku [...] . Poprzednia właścicielka obiektu T. S., od której J. L. przejął zabudowaną wiatę, zmodernizowała obiekt przystanku MZK na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. znak:[...] , a zatem w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 38 ustawy o drogach publicznych. W dniu [...] r T. S. otrzymała decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przebudowanego obiektu przedstawiając w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego umowę dzierżawy obiektu Nr [...] , zawartej z Zarządem Komunikacji Miejskiej. W kolejnych latach J. L. prowadził działalność handlową w obiekcie przy ul. [...] na podstawie dzierżawy konstrukcji obiektu i zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (decyzja [...] Zarządu Miasta z dnia [...] r., decyzja [...] z dnia [...] r.). W dniu [...] r. J. L. złożył w siedzibie zarządcy drogi wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod handel detaliczny w terminie od [....] r. o powierzchni [...] m2. Niezależnie od powyższego wniosku zwrócił się do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego o zawarcie aneksu do umowy nr [...] i zarządca drogi przedłużył w dniu [...] r. termin dzierżawy obiektu do dnia [....] Organ I instancji podnosił, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz.1481), zajmujący pas drogowy składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanych zajęciem., natomiast w myśl art. 40 ust 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności obowiązującej opłaty. W ocenie organu I instancji dyspozycja zawarta w ww. przepisie nakłada na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Stąd też decyzja o wymierzeniu kary nie ma charakteru uznaniowego, a stanowi wykonanie bezwzględnej dyspozycji wskazanej w ustawie, przy zaistnieniu określonych w niej okoliczności. Skoro zezwolenie wydane w formie decyzji administracyjnej z terminem obowiązywania do[...] . wygasło z dniem [...] r. wymierzenie kary pieniężnej było uzasadnione. Organ podnosił również, że strona posiadała wiedzę o konsekwencjach wynikających z zajmowania pasa drogowego po wygaśnięciu zezwolenia, albowiem została o tym poinformowana w decyzji nr [...] z dnia [...] r. (pkt 5 zezwolenia). Ze względu na to, że wszczynając postępowanie w sprawie przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego organ nie wiedział, że strona zajmuje większą powierzchnię pasa drogowego, albowiem okoliczność ta została ujawniona podczas oględzin, zarządca drogi przy wymierzając karę uwzględnił powierzchnię jaka widniała w wygasłym zezwoleniu, tj. [...] m2. Wysokość kary ustalono zgodnie z § 4 ust 1 uchwały nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecin z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. Nr 85 poz.1592 ze zm.) oraz zgodnie z załącznikiem nr 6 lp.3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim. J. L. odwołał się od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, bądź uchylenie decyzji i umorzenie postępowania toczącego się przed organem I instancji. Zaskarżonej decyzji odwołujący się zarzucał: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym ustaleniu, iż podmiotem zajmującym pas drogi jest dzierżawca wiaty przystankowej a nie jej właściciel, oraz 2. brak legitymacji biernej. W uzasadnieniu odwołania J. L. podał, że w [...] r. pomiędzy nim a Gminą Miasto zawarta została umowa dzierżawy wiaty przystankowej o powierzchni [...] m2 z przeznaczeniem na prowadzenie działalności handlowej. Okres obowiązywania umowy został określony do dnia [...] r. Jednym z warunków umowy było złożenie przez skarżącego wniosku do zarządcy drogi o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem odwołującego się organ I instancji już na etapie postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonał błędnej interpretacji, stojących u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co doprowadziło w pierwszej kolejności do niewłaściwego ustalenia stron tegoż postępowania, a następnie do wydania decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek zapłaty kary pieniężnej. Treść przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych jak i inne regulacje tej ustawy nie dookreślają wprost co należy rozumieć pod pojęciem "zajęcie pasa drogowego", jak również nie wskazują kryteriów, jakimi należałoby się kierować przy ustaleniu podmiotu obowiązanego do uzyskania stosownej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. J. L. stanął na stanowisku, że fakt zajęcia pasa drogowego wynika wprost z umiejscowienia pawilonu w pasie drogi, a podmiotem w pełni za to odpowiedzialnym może być jedynie właściciel wiaty. Samo użytkowanie pawilonu przez skarżącego nie może być utożsamiane z "zajęciem pasa drogowego" w rozumieniu art. 40 ustawy o drogach publicznych. To właściciel wznosząc pawilon handlowy, zajął faktycznie pas drogowy drogi krajowej, a zatem winien być stroną postępowania o udzielenie stosownego zezwolenia. Ponadto, zdaniem odwołującego się, decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego powinna, w granicach możliwości, określać rzeczywisty czas pozostawania pawilonu w pasie drogowym jak również osobę, która rzeczywiście włada wspomnianą nieruchomością, a nie ją jedynie przejściowo użytkuje. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, wydane na rzecz właściciela, byłoby bardziej stabilne, aniżeli ma to miejsce w odniesieniu do decyzji wydanej posiadaczowi zależnemu. Odwołujący się stwierdził, że podmiotem zajmującym pas drogowy, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jest Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego, albowiem to on wzniósł przedmiotowy pawilon handlowy w pasie drogowym i jako właściciel odpowiada za powyższy stan rzeczy względem zarządcy drogi. Tak więc w niniejszej sprawie to Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego winien być uznany za podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego oraz ponoszenie wszelkich opłat administracyjnych z tego tytułu wynikających. Z ostrożności nadmienił, że złożenie przez niego wniosków w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej, zezwalającej mu na zajęcie pasa drogowego, wynikało z obawy wciąż potencjalnie narastającej kary pieniężnej, którą musiałby zapłacić, gdyby niniejsze odwołanie nie zostało uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [..] r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium powołując się na treść art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481) - wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych - wskazało, że wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego należy składać przed planowanym zajęciem pasa drogowego. Przepisy powołanego rozporządzenia regulują też wymogi wniosku wskazując, że powinien on m. in. zawierać imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego (§ 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Oznaczenie podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego powinno też zostać określone w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy aktu wykonawczego do tej ustawy, pozwalają więc na wyprowadzenie wniosku, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się (na zasadzie przewidzianej art. 61 § 1 i § 3 K.p.a.) na wniosek zajmującego pas drogowy, nie precyzując konkretnie kto może być zajmującym pas drogowy, w szczególności nie ograniczając kręgu "zajmujących pas drogowy" do właścicieli danych obiektów. Decyzja kończąca postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dotyczy i kierowana jest do podmiotu, który zainicjował to postępowanie i faktycznie zajmuje pas drogowy. Tym samym - odnosząc się do twierdzeń J. L. - w sytuacji, gdy właściciel danego obiektu budowlanego nie jest "zajmującym" pas drogowy, nie ma obowiązku występowania z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Taki obowiązek spoczywa na podmiocie faktycznie korzystającym z pasa drogowego i go zajmującym. Ponadto, przy udzielaniu zezwolenia, zarządca drogi ustala opłatę za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3 i 11 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu budowlanego, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zgodnie zaś z § 1 ust. 2 pkt 4 i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, wnioskujący o zezwolenie powinien wskazać planowany okres zajęcia pasa drogowego, a zezwolenie powinno ten okres określać. Z powyższych przepisów, zdaniem Kolegium, wynika że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest zgodą czasową. Możliwość kontynuowania zajęcia pasa drogowego po okresie na jaki udzielona została uprzednio zgoda, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia. Tak więc dla legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres jego zajęcia. Jednocześnie należy zdecydowanie odróżnić umowę dzierżawy, poprzez którą wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz, od decyzji administracyjnej, której przedmiotem jest udzielenie przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenie w związku z tym zajęciem stosownej opłaty. W przedmiotowej sprawie umowa dzierżawy uprawnia do korzystania z obiektu, a nie z pasa drogowego. W sytuacji kiedy obiekt będący przedmiotem dzierżawy, znajduje się jednocześnie w pasie drogowym, dzierżawca bezwzględnie obowiązany jest uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Korzystanie z obiektu i uiszczanie czynszu na rzecz Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego przez skarżącego, w związku z zawartą umową dzierżawy, nie skutkuje zwolenieniem go z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ponoszenia z tego tytułu opłat. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi skutkuje -stosownie do postanowień art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych -wymierzeniem przez zarządcę drogi kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. W przypadku przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu karę tę ponosi adresat zezwolenia. W świetle cytowanych powyżej przepisów prawa argumentacja i poglądy wyrażone przez J. L w odwołaniu nie są trafne. Odnosząc się do wysokości kary i zajmowanej powierzchni pasa drogowego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że ze względu na ujawnienie rzeczywiście zajmowanej powierzchni pasa drogowego w toku postępowania (podczas oględzin), przy obliczaniu kary uwzględniono powierzchnię, której dotyczyło wygasłe zezwolenie, tj. [...] m2. J. L. wywiódł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucał: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, iż podmiotem zajmującym pas drogowy w rozumieniu ww. przepisu, jest dzierżawca wiaty przystankowej, a nie jej właściciel, 2. naruszenie art. 7 K.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się w uznaniu, że decyzja z dnia [...] roku wydana została skarżącemu w celu umożliwienia mu umieszczenia pawilonu handlowego w pasie drogi, podczas gdy w rzeczywistości już przed zawarciem przez skarżącego umowy dzierżawy pawilonu, a co za tym idzie również przed wystąpieniem przez niego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zajęcia pasa drogowego, ww. pawilon umieszczony był już w pasie drogi krajowej ul. [...] w [...] , oraz 3. rażące naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przejawiające się w arbitralnym uznaniu, że właściciel pawilonu handlowego nie jest podmiotem "zajmującym pas drogowy" bez przytoczenia w uzasadnieniu decyzji podstaw powyższej kwalifikacji. Wobec postawionych zarzutów wnosił o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł oraz wydatku w postaci opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa w wysokości [..] zł, 3. wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] roku. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji już na etapie postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego dokonał błędnej interpretacji stojących u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co doprowadziło do niewłaściwego ustalenia stron postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] . [...] oraz nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na niewłaściwy podmiot. Zgodnie z treścią art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w formie decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym oraz umieszczenia w tymże pasie obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, potrzebami ruchu drogowego lub reklam. Ponadto przepis ten wskazuje, że zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, względnie z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, aktualizuje po stronie zajmującego pas drogowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej, która wymierzana jest w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się zatem do wspomnianej powyżej normy wyrażonej w art. 40 ww. ustawy należy w pierwszej kolejności podkreślić, iż zarówno przytaczana powyżej treść przepisu, jak i inne regulacje ustawy o drogach publicznych, nie dookreśląją wprost co należy rozumieć pod pojęciem zajęcie pasa drogowego, jak również nie wskazują kryteriów, jakimi należałoby się kierować przy ustaleniu podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Powyższa niejasność interpretacyjna nie pozostaje natomiast bez znaczenia w przedmiotowym stanie faktycznym, albowiem rzutuje ona bezpośrednio na jego rozstrzygnięcie. Wobec powyższego dokonanie oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z przepisami prawa, wymaga przede wszystkim ustalenia, kto w przedmiotowym stanie faktycznym jest "podmiotem zajmującym pas drogowy" drogi krajowej ul. [...] bez zezwolenia, tj. czy podmiotem tym jest dzierżawca pawilonu, a wiec podmiot przejściowo użytkujący rzeczony obiekt budowlany umiejscowiony w tymże pasie, czy może jego właściciel, jako podmiot trwale władający pawilonem oraz odpowiedzialny za jego umiejscowienie w pasie drogowym? Skarżący nie zgadza się z przyjętą przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceną, zgodnie z którą podmiotem zajmującym pas drogowy drogi krajowej ul. [...] jest dzierżawca wiaty umiejscowionej w tymże pasie drogowym. W pierwszej kolejności za bezzasadnością powyższego stanowiska przemawia fakt, że ustawowy obowiązek uzyskania zezwolenia przez podmioty dokonujące zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg stał się aktualny wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), tj. w dniu 28 listopada 2003 roku. Od tego czasu każda osoba zamierzająca umieścić w pasie drogowym obiekt budowlany, niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami oraz potrzebami ruchu drogowego, obowiązana jest wystąpić do właściwego zarządcy drogi o uzyskanie stosownej decyzji. Przypomnieć należy natomiast, że w dacie wejścia w życie ww. ustawy pawilon handlowy umiejscowiony był już w pasie drogowym, a zatem fakt "zajęcia pasa drogowego" oraz wynikająca z powyższego konieczność uzyskania zezwolenia stała się aktualna już przed datą zawarcia przez skarżącego z Gminą Miasto Szczecin – Zarządem Dróg i Transportu Miejskiego umowy dzierżawy. Tak więc, w dacie zawarcia umowy dzierżawy właściciel pawilonu, jako podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego winien był już posiadać wymaganą decyzję zarządcy drogi. Rzeczywiste zajęcie pasa drogowego nastąpiło bowiem z chwilą umiejscowienia pawilonu w pasie drogowym, co w rzeczywistości nastąpiło przed zawarciem przez skarżącego umowy dzierżawy. Po wtóre, w ocenie skarżącego, za podmiot stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej w zakresie wydawanego zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, może być uznany wyłącznie właściciel pawilonu handlowego, a nie podmiot tymczasowo przedmiotowy pawilon użytkujący. Fakt zajmowania pasa drogowego winien być bowiem rozpatrywany jedynie w oparciu o obiektywne, trwałe kryteria, a takim niewątpliwie jest położenie obiektu umiejscowionego w pasie drogowym oraz jego powierzchnia, za które w całości odpowiedzialny jest ZDiTM jako właściciel pawilonu handlowego. Sam fakt posiadania zależnego, tj. użytkowania pawilonu nie może być natomiast utożsamiany z "zajmowaniem pasa drogowego", albowiem takie rozumowanie prowadziłoby do konkluzji, iż w sytuacji ustania stosunku dzierżawy byłej wiaty przystankowej, ustał by również stan zajmowania pasa drogowego przez ww. obiekt budowlany. Powyższe rozumowanie jest zatem oczywiście sprzeczne, albowiem bez względu czy była wiata przystankowa jest przedmiotem posiadania zależnego czy też nie, fakt jej umiejscowienia w pasie drogowym (zajmowania pasa drogowego), a tym samym konieczność posiadania stosownego zezwolenia pozostawać będzie nadal aktualna. Toteż utożsamienie skarżącego - osoby czasowo użytkującej wiatę przystankową z podmiotem faktycznie "zajmującym pas drogowy" uznać należy, w ocenie skarżącego, za nieuprawnione uproszczenie. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że fakt "zajmowania pasa drogowego" determinuje, nie jak podnosi organ fakt użytkowania pawilonu umiejscowionego w pasie drogowym, lecz samo umiejscowienie pawilonu w tymże pasie drogowym, za co pełną odpowiedzialność ponosić może jedynie właściciel pawilonu. W ocenie skarżącego nie sposób zgodzić się także z przedstawionym w przez organ w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 lipca 2011 roku stanowiskiem, że decyzja kończąca postępowania w przedmiocie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego dotyczy i kierowana jest do podmiotu, który zainicjował to postępowanie i jest podmiotem faktycznie zajmującym pas drogowy Stanowisko to jest o tyle bezpodstawne, iż każdorazowe wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek wymaga bowiem ustalenia przez organ administracyjny, czy podmiot występujący z tymże wnioskiem posiada legitymację do działania. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że już samo zainicjowanie postępowania potwierdza automatycznie uprawnienie występującego z wnioskiem do działania w charakterze strony. Toteż bezspornym pozostaje fakt, że organ przed wydaniem decyzji administracyjnej winien w oparciu o wszechstronnie zebrany w sprawie materiał dowodowy ustalić, czy skarżący występując z wnioskiem był stroną postępowania, co w przedmiotowym stanie faktycznym, w ocenie strony skarżącej, nie nastąpiło. Świadczy o tym już choćby przywołane powyżej sformułowanie, w którym organ stwierdza, iż decyzja kończąca postępowanie dotyczy i kierowana jest do podmiotu, który zainicjował postępowanie. Oznacza to zatem nic innego jak to, iż organ wydając decyzję kierował się jedynie tym, kto zainicjował postępowanie, a nie tym czy inicjator postępowania może być tegoż postępowania stroną. Bezzasadne uznanie natomiast skarżącego jako podmiotu legitymowanego do wnioskowania o wydanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego nie pozostaje bez znaczenia w przedmiotowym stanie faktycznym. W ocenie skarżącego wydanie decyzji nakładającej na niego obowiązek zapłaty kary umownej wynika z faktu, że to on był podmiotem decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] roku nałożona została bowiem kara pieniężna za zajmowanie pasa drogowego po terminie, określonym w zezwoleniu z dnia [...] roku. Powyższe ukazuje, iż kara umowna nałożona została na podmiot, któremu udzielone zostało decyzją z dnia [...] roku zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zakładając natomiast, że zezwolenie skierowane zostało do osoby nie będącej strona w sprawie, uznać należy, iż decyzja nakładającą karę pieniężną również skierowana jest do niewłaściwej osoby. Bez względu jednak na treść decyzji z dnia [...] roku podkreślić należy, że wydanie decyzji nakładającej obowiązek zapłaty kary pieniężnej poprzedzone winno być ponownym zbadaniem legitymacji biernej skarżącego, co jak należy wnioskować nie miało miejsca. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że w sytuacji gdy właściciel danego obiektu budowlanego nie jest " zajmującym pas drogowy ", to nie ma on w ogóle obowiązku występowania z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Podkreślał, że podstawą powyższego stwierdzenia jest założenie, iż właściciel pawilonu nie jest podmiotem "zajmującym pas drogowy". Organ nie wyjaśnia jednakże według jakich kryteriów dokonał tejże kwalifikacji, co uznać należy za nieuprawnione uproszczenie, skutkujące brakiem wyjaśnienia kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania. Niemniej jednak z wyartykułowanego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowiska organu niewątpliwie wynika, iż organ utożsamia fakt "zajmowania pasa drogowego" z faktem użytkowania obiektu umiejscowionego w tymże pasie drogowym. Powyższe stanowisko pozbawione jest natomiast wszelkiej logiki. Postępując bowiem zgodnie z przedstawionym powyżej poglądem na leżałoby uznać, iż "zajęcie pasa drogowego przez obiekt budowlany" ma miejsce jedynie wówczas, gdy ów obiekt jest faktycznie użytkowany. Natomiast w sytuacji braku jego faktycznego użytkowania (zarówno przez jego właściciela jak i każdego innego posiadacza zależnego), obowiązek uzyskania zezwolenia właściwego zarządy drogi nie pozostawałby aktualny. Powyższe prowadziłoby do fikcji, w której obiekt, choć umiejscowiony w pasie drogowy, w rzeczywistości nie "zajmowałby pasa drogowego", co w ocenie skarżącego stałoby w rażącej sprzeczności z ratio legis przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Skarżący podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego , że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest zgodą czasową, a możliwość kontynuowania zajęcia pasa drogowego po okresie na jaki udzielona została uprzednio zgoda, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia. Powyższe nie pozostaje w sprzeczności z twierdzeniami skarżącego że to właściciel winien być stroną decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Czasowy charakter zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika bezpośrednio z treści § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z jego brzmieniem wniosek w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego winien określać planowany okres jego zajęcia, co utożsamiać należy z planowanym okresem fizycznego pozostawania danego obiektu w pasie drogowym, a nie z okresem użytkowania obiektu w tymże pasie umiejscowionym. Możliwość dookreślenia natomiast planowanego okresu fizycznego pozostawania pawilonu handlowego w pasie drogowym stanowi jedynie domenę właściciela wiaty, co potwierdza stanowisko skarżącego, że to właściciel wiaty jest podmiotem "zajmującym pas drogowy". Ponadto z czasowym charakterem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wiąże się jeszcze jedna kwestia, istotna z punktu rozstrzygnięcia niniejszego postępowania. Otóż czasowy charakter zgody oznacza, że wraz z upływem ostatniego dnia zezwolenia obiekt winien ulec usunięciu pod rygorem nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu okręconego w zezwoleniu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 roku, sygn. akt VI SA /Wa2033/10). Toteż uznanie skarżącego za podmiot "zajmujący pas drogowy" oznaczałoby, iż wraz z upływem terminu określonego w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, skarżący zobowiązany byłby do usunięcia pawilonu z pasa drogowego, co z oczywistych względów byłoby niemożliwe. Powyższe stanowi zatem potwierdzenie faktu, że w przedmiotowym stanie faktycznym podmiotem zajmującym pas drogowy może być wyłącznie właściciel pawilonu, tj. ZDiTM. To on może bowiem określić jak długo pawilon pozostawać będzie w pasie drogowym oraz być obowiązanym do usunięcia tegoż pawilonu po upływie terminu objętego zezwoleniem. Skarżący zarzucał również, że przyjęta przez organ I instancji oraz podtrzymana przez organ II instancji ocena stanu faktycznego możliwa byłaby jedynie w sytuacji, gdyby przedmiotem umowy dzierżawy był teren działki leżącej w pasie drogowym, z przeznaczeniem na umiejscowienie na niej pawilonu dla celów prowadzenia działalności gospodarczej. Wówczas wraz z umiejscowieniem tegoż pawilonu na terenie dzierżawy nastąpiłoby zajęcie pasa drogowego, które utrzymywałoby się do czasu ustania stosunku dzierżawy oraz usunięcia pawilonu z wydzierżawionej części gruntu. W przedmiotowym stanie faktycznym przedmiotem umowy dzierżawy nie jest jednak cześć nieruchomości gruntowej, lecz pawilon, który został już w owym pasie drogowym umiejscowionym przez jego właściciela. Reasumując skarżący wskazał, że podmiotem zajmującym pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jest Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego , albowiem to on wzniósł przedmiotowy pawilon w pasie drogowym i jako właściciel odpowiada za powyższy stan rzeczy względem zarządcy drogi (tu: względem siebie albowiem Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego jest jednoczesnym właścicielem obiektu budowlanego oraz zarządcą drogi). Tak więc w niniejszej sprawie to Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego winien być uznany za podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego oraz ponoszenie wszelkich opłat administracyjnych z tego tytuły wynikających, w tym sankcji administracyjnych za zajmowanie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. J. L. podkreślał, że toczące się już względem skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] pod obiekt handlowy, prowadzone przez Prezydenta Miasta [...] roku, zostało decyzją Nr [...] z dnia [...] roku umorzone. W uzasadnieniu organ podniósł wówczas, iż sprawy wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Z powyższego sformułowania należy wnioskować, iż organ pierwszej instancji uznał, iż podmiotem obowiązanym do uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego był właściciel pawilonu handlowego. Ewentualne zaś rozliczenia z tytułu zajęcia pasa drogowego pomiędzy właścicielem, a posiadaczem zależnym winny być zakwalifikowane jako roszczenia cywilnoprawne, podlegające jurysdykcji sądów powszechnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga wniesiona przez J.L. jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o drogach", podmiot zajmujący obiekt budowlany, stanowiący własność zarządcy drogi, na podstawie zawartej z zarządcą umowy dzierżawy, obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w razie jego uzyskania ponoszenia odpowiednich opłat lub kary, w sytuacji, gdy takiego zezwolenia nie uzyska. Punktem wyjścia do rozważań jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. o wymierzeniu J. L., dzierżawcy tymczasowego obiektu budowlanego (pawilonu handlowego) w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...] [...] w [...] , kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od [...] r. w wysokości [...] zł. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 powołanej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam( ust. 2). Z kolei ust. 12 pkt 2 stanowi, że za zajęcie pasa drogowego: z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W sprawie będącej przedmiotem sporu organy ustaliły, że w pasie drogowym znajduje się pawilon handlowy stanowiący w istocie zmodernizowaną i przystosowaną do działalności handlowej wiatę przystankową, którego właścicielem Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego będący jednocześnie zarządcą drogi. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą w ww. obiekcie na podstawie umowy dzierżawy zawartej z zarządcą drogi. Są to okoliczności niesporne i żadna ze stron ich nie kwestionowała. Z treści zawartej umowy dzierżawy nie wynika, że J. L. jako dzierżawca obowiązany jest ponosić na rzecz wydzierżawiającego inne ciężary, aniżeli czynsz dzierżawny (umowa dzierżawy z dnia [...] r. nr [...] wraz z aneksami do tej umowy - ostatni z dnia [..] r.). Przepisy ustawy o drogach nie wskazują wprost podmiotu, na którym ciąży obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajmowanie pasa drogowego, albowiem ustawodawca przedmiotowo określił sytuacje, w których podmiot noszący się z zamiarem zajęcia pasa drogowego ma obowiązek o zezwolenie wystąpić. O ile zezwolenia nie uzyska, musi liczyć się z odpowiedzialnością administracyjną za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego. Ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi zatem faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaakcentowano, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach W tej sprawie organy administracji publicznej uznały, ze podmiotem, który w sposób nieuprawniony zajmował pas drogowy ul. [...] jest dzierżawca obiektu budowlanego. Z poglądem takim nie sposób się zgodzić, albowiem zajęcia pasa drogowego nie dokonał dzierżawca obiektu lecz jego właściciel - zarządca drogi umieszczając w pasie drogowym najpierw wiatę przystanku tramwajowego przebudowaną następnie przez kolejnych dzierżawców na obiekt handlowy. Dzierżawca, po zakończeniu umowy dzierżawy, nie ma obowiązku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, a zatem w sytuacji wygaśnięcia lub rozwiązania umowy obiekt nadal pozostanie w pasie drogowym. To nie dzierżawca zatem, prowadząc działalność handlową, zajmuje pas drogowy do celów nie związanych z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, lecz pas drogowy zajmowany jest przez obiekt budowlany, w którym wykonywana jest działalność gospodarcza, należący jednak do zarządcy drogi. W tej sytuacji - w ocenie Sądu - organy niewłaściwie wymierzyły J. L. karę za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, albowiem skarżący jako dzierżawca obiektu nie miał obowiązku ubiegać się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez obiekt budowlany, albowiem w dacie zawarcia umowy dzierżawy obiekt ten już znajdował się w pasie drogowym i skoro stanowił własność zarządcy drogi, to należało przyjąć, że zajęcie to nastąpiło w sposób legalny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w pkt I. sentencji. W kwestii wykonalności orzeczono na podstawie art.152 powołanej ustawy, natomiast o kosztach w oparciu o przepis art. 200. Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku. Nadto rozważy, czy postępowanie w sprawie o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie powinno być rozstrzygnięte w kategoriach bezprzedmiotowości postępowania.