II SA/Sz 958/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na działce nr [...] w C. , gm. M.. Z. G., reprezentujący Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]", dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony, złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzucił jej naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z: - art. 6 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku II SA/Sz 1238/16 z dnia 1 marca 2017 r. wiążącej organ w zakresie braku kompetencji do badania i tym samym analizowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Ponadto w decyzji nie wykazano, że roboty wykonano na obiekcie a nie w nim, w tym w kontenerze. - art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewykazanie, iż wykonane roboty budowlane nie dotyczyły przedsięwzięcia wymagającego pozwolenia na budowę. - art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie jakie dokładnie roboty budowlane wykonał inwestor, które to roboty doprowadziły do zmiany parametrów technicznych oraz użytkownych i czy faktycznie zostały zrealizowane na obiekcie a nie w nim. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynął wniosek z dnia 23 marca 2016 r., złożony przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" w R. o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii T. w miejscowości C., wykonanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę, ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, środowiskowych uwarunkowaniach oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w tym postępowaniu. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, PINB w K. postanowieniem z dnia [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych po 28 czerwca 2006 r. na obiekcie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] C., na działce nr [...], obręb C. w gminie M., oraz dopuścił Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Następnie, PINB w K. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora - T. S.A., obowiązek dostarczenia inwentaryzacji budowlanej zrealizowanych bez pozwolenia robót, polegających na przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] (gm. M. ), wraz z oceną techniczną ich wykonania, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, oraz dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tej inwestycji w oparciu o kwalifikację przedsięwzięcia, w terminie do dnia 31 lipca 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania T. S.A. w W., ZWINB w S., decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję, jedynie przedłużając termin na wykonanie obowiązku do dnia 30 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1238/16, uchylił powyższą decyzję ZWINB w S. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w K., w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z uzasadnienia wyroku wynika, że w dniu 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych. Unormowania zawarte w tej ustawie, a także jej cel, mają istotny wpływ na wykładnię przepisów tak samej ustawy jak i innych przepisów przez nią zmienionych. Celem ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Powyższa ustawa dokonała także zmiany ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także jej przepisów wykonawczych w zakresie dotyczącym usług i sieci telekomunikacyjnych. Wątpliwości nie budzi fakt, że stację bazową telefonii cyfrowej sieci E. nr [...] w miejscowości C., tj. wieżę żelbetową (typ [...]) o wysokości 30 m, wraz z odgromnikiem o długości 6 m, antenami i urządzeniami obsługi, kontenerem technicznym i kablem energetycznym należy zaliczyć do budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a tym samym do obiektów budowlanych (art. 3 pkt 1). Z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie w § 3 pkt 13 stanowi, iż wolno stojąca wieża antenowa - to wolno stojąca konstrukcja wsporcza anten i urządzeń radiowych, bez odciągów. Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Wykonywanie tego rodzaju robót nie wymaga również zgłoszenia, chyba że urządzenia przekraczają wysokość 3 m na obiektach budowlanych (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane). Wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń i instalacji radiokomunikacyjnych nie zostały w przepisach szczegółowo zdefiniowane. Z pewnością urządzenia te nie muszą być urządzeniami budowlanymi, o których mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki). W ocenie Sądu, należy przyjąć, że w art. 29 ust. 2 pkt 15 chodzi o szerszą pojęciowo klasę przedmiotów, a tym samym mogą być urządzeniami budowlanymi oraz urządzeniami technicznymi, w tym między innymi antenami, instalacjami radiokomunikacyjnymi. Obecne brzmienie art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że obiekt budowlany winien być wzniesiony z użyciem materiałów budowlanych. O ile można przyjąć, że wieże, maszty antenowe, czy same konstrukcje wsporcze, wznoszone są przy użyciu materiałów budowlanych, o tyle same anteny stanowią urządzenia techniczne bezpośrednio nie związane z funkcjonowaniem obiektu budowlanego. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie nakładają na podmiot dokonujący wymiany anten (także poprzez dobudowanie kolejnych antenowych konstrukcji wsporczych i dodanie anten) i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia. W takiej sytuacji dokonanie wykładni przepisów polegającej na uznaniu, że wymiana anten i zwiększenie ich mocy jest przebudową wolno stojącej wieży antenowej, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jest nieprawidłowe. Skoro, w ocenie Sądu, zainstalowanie na wieży nowych anten nie wymaga pozwolenia na budowę, to zastosowanie do skarżącej postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest niedopuszczalne. Sąd stwierdził również, że organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji uprawniających go do nakładania na inwestora, w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Obowiązek taki wynika wprost z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko art. 72 ust. 3, a jego niespełnienie może stanowić podstawę ewentualnego zastosowania, także przez organ nadzoru budowlanego, art. 64 § 2 K.p.a. Do kompetencji nadzoru budowlanego nie należy także wypowiadanie się, czy dane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, czy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym zakresie inne organy upoważnione są do rozstrzygania spraw, w zależności od etapu postępowania i jego przedmiotu. Jednocześnie, Sąd podkreślił, że zagrożenia wynikające z emisji pól elektromagnetycznych są na tyle poważne, że ustawodawca w art. 122 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska nałożył na podmioty prowadzące instalacje wymienione w tym przepisie, mogące znacząco oddziaływać na środowisko, obligatoryjny obowiązek prowadzenia pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Pomiary takie muszą być wykonywane w otoczeniach wszystkich urządzeń radiokomunikacyjnych, których równoważna moc promieniowana izotropowo jest równa bądź większa od 15 W. Ponadto, do rozpoczęcia eksploatacji instalacji emitującej pola elektromagnetyczne - nowo zbudowanej lub zmienionej w sposób istotny - można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Sprzeciw ten jest wnoszony, jeżeli eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska (art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska). Oznacza to, że na podmiotach, których działalność wiąże się z emisją pól elektromagnetycznych, spoczywa ww. obowiązek bez względu na to, czy został określony w pozwoleniu na korzystanie ze środowiska, czy też nie. Niewykonanie tych pomiarów ma znamiona wykroczenia z art. 338 a ww. ustawy. Art. 122 a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska na podmioty, które wywiązały się z obowiązku przeprowadzenia pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, nałożył dodatkowy obowiązek przedłożenia uzyskanych wyników wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu, co powinno ułatwić tym organom szybką reakcję w przypadku wystąpienia naruszeń standardów korzystania ze środowiska, np. przez wydanie decyzji nakładających określone w nich obowiązki dostosowawcze. Jak wynika z powyżej zacytowanych przepisów, ostateczne sprawdzenie dotrzymania standardów jakości środowiska w otoczeniu urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne następuje poprzez wykonanie pomiarów stanu środowiska — pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, wymiana anten stacji bazowej, o której mowa w niniejszym postępowaniu, winna podlegać zgłoszeniu jedynie organom ochrony środowiska i to do tych właśnie organów - a nie nadzoru budowlanego - należy podejmowanie działań w przypadku naruszenia standardów korzystania ze środowiska. Mając na uwadze powyższe, ZWINB w S., stwierdził zatem, że PINB w K. był zobowiązany do umorzenia bezprzedmiotowego postępowania w sprawie samowolnej przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na działce nr [...] w [...], gm. M., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Rozpatrywana sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta merytorycznie, ww. wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 1 marca 2017 r., a wydanie zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie wszczęte przez PINB w K. ma na celu jedynie formalne zakończenie bezprzedmiotowego postępowania, zgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie ma więc podstaw do przeprowadzania ponownej analizy art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego i wykazywania, czy prace zostały wykonane na obiekcie, czy w jego wnętrzu i czy dotyczyły przedsięwzięcia wymagającego pozwolenia na budowę, jak tego chce skarżący. W sprawie nie pojawiły się żadne nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne, które nie były znane sądowi i które mogłyby wpłynąć na zmianę przyjętego rozstrzygnięcia, które jak wykazano powyżej, wiąże organy nadzoru budowlanego, których decyzje były przedmiotem zaskarżenia. Pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r. Z. G., reprezentujący Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]", złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję ZWINB w S.. Kwestionowanej decyzji strona skarżąca, tak jak w odwołaniu, zarzuciła naruszenie: - art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1238/16, nieznajdująca oparcia w obowiązujących przepisach prawa "w zakresie braku kompetencji do badania i tym samym analizowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez organy nadzoru budowlanego", wiąże te organy. W wyroku tym jest mowa ponadto, że roboty wykonano na obiekcie a nie w nim, w tym w kontenerze, jednocześnie brak opisu wszystkich wykonanych robót nie pozwala na podjęcie polemiki z decyzjami tym bardziej, że niemożliwe jest aby same anteny funkcjonowały samodzielnie, - art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wykazanie, iż wykonane roboty nie dotyczyły przedsięwzięcia wymagającego pozwolenia na budowę, - art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie jakie dokładnie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora, które to roboty doprowadziły do zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych, i czy faktycznie zostały zrealizowane na obiekcie a nie w nim. W odpowiedzi na skargę zarówno organ jak i uczestnik postępowania T. S.A. w W. wnieśli o oddalenie skargi, uznając za zasadne stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.". W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z tym, że w niniejszej sprawie zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Sz 1238/16), przystępując do jej rozpatrzenia Sąd związany jest treścią ww. wyroku, a tym samym wyrażoną w nim oceną prawną, bowiem mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa nie uległy zmianie. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd nie mógł więc formułować nowych ocen prawnych, odmiennych, czy sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany był do podporządkowania się im w pełnym zakresie. Powyższe oznacza, że Sąd, rozpoznając sprawę ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" w R. na decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, winien był zbadać, czy organy nadzoru budowlanego, ponownie wydając rozstrzygnięcie, zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych we wskazanym, wcześniejszym orzeczeniu Sądu. W niniejszej sprawie stan prawny ani stan faktyczny nie uległy zmianom, aktualna więc pozostaje ocena okoliczności faktycznych i wykładnia przepisów prawa wyrażona we wcześniejszym wyroku. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 1 marca 2017 r. w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że wymiana anten stacji bazowej telefonii komórkowej [...] i zwiększenie ich mocy nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z wykładni literalnej i systemowej przepisów art. 28 ust. 1, 29 ust. 2 pkt 15, i art. 30 ustawy Prawo budowlane, a tym samym, zastosowanie do T. S.A. w W. postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest niedopuszczalne. Konsekwencją powyższego było umorzenie przez organ I instancji, na podstawie art. 105 K.p.a. postępowania w sprawie przebudowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie utrwalony został pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Należy podkreślić, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to m.in. brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie stwierdzenie w ww. wyroku Sądu z dnia 1 marca 2017 r., że wymiana anten stacji bazowej telefonii komórkowej i zwiększenie ich mocy nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę skutkowało w konsekwencji brakiem podstaw prawnych do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy, ustały powody, dla których postępowanie, zakończone decyzją o jego umorzeniu, zostało wszczęte. Jednocześnie, podkreślenia wymaga, na co zasadnie zwrócił uwagę organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie ma podstaw do przeprowadzenia ponownej analizy art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane celem wykazania, że prace zostały wykonane na obiekcie, czy w jego wnętrzu i czy dotyczyły przedsięwzięcia wymagającego pozwolenia na budowę. W sprawie nie pojawiły się również żadne nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne, które nie były znane Sądowi i które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 1 marca 2017 r., który jak wykazano powyżej, wiąże organy nadzoru budowlanego, których decyzje były przedmiotem zaskarżenia. Wobec tego, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja zapadła z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, czy z naruszeniem norm prawa materialnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.