II SA/Sz 958/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. B. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wykluczenia z postępowania rekrutacyjnego na wolne stanowisko urzędnicze postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu G. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia 19 września 2019 r., G. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skargę na wykluczenie go z udziału w postępowaniu rekrutacyjnym na stanowisko podinspektora ds. windykacji należności podatkowych prowadzonych przez Miasto S. w Wydziale Księgowości, nr ogłoszenia [...]. Uzasadniając złożenie skargi skarżący wyjaśnił, że powodem pominięcia go w dalszym toku postępowania rekrutacyjnego było uznanie niespełnienia przez niego wymogów formalnych polegających na braku złożenia oświadczenia o posiadaniu pełnej zdolności do czynności prawnych. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej. Zdaniem organu, o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a." można mówić wówczas, gdy podjęte są w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu i dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy są określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie nabór na wolne stanowisko urzędnicze nie odpowiada tym warunkom. Nie ma bowiem charakteru indywidualnego aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. – nie odnosi się bowiem do skonkretyzowanego podmiotu w kontekście jego praw i obowiązków. Z tych samych względów nie ma charakteru innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadniając stanowisko o oddaleniu skargi organ podał, że pracownik Referatu Kadr i Szkolenia dokonując wstępnej weryfikacji ofert przez kandydatów, stwierdził, że oferta G. B., która wpłynęła do Urzędu Miasta S. w odpowiedzi na ogłoszenie o naborze na stanowisko podinspektora ds. windykacji należności podatkowych w Wydziale Księgowości (nr [...]) nie spełnia wymagań formalnych, tj. nie zawiera oświadczenia o posiadaniu przez ww. kandydata pełnej zdolności do czynności prawnych. Z uwagi na powyższe G. B. nie został zakwalifikowany do II etapu naboru – rozmowy kwalifikacyjnej, co oznacza, że nie został poinformowany przez pracownika ds. kadr o terminie, miejscu i godzinie drugiego etapu naboru kandydatów spełniających wymagania formalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przed dokonaniem oceny zasadności skargi i argumentów w niej podniesionych, konieczne stało się przesądzenie, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna w kontekście kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie czynność, polegająca na wstępnej weryfikacji oferty pod względem spełnienia warunków formalnych, w efekcie której skarżący nie został zakwalifikowany do kolejnego etapu naboru, podjęta w trakcie postępowania rekrutacyjnego na stanowisko urzędnicze nie zalicza się do form działania administracji publicznej, objętych właściwością sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że objęta skargą czynność nie stanowi decyzji, postanowienia lub aktu o których mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozważenia wymagało natomiast, czy może być uznana, za podlegającą kontroli sądów administracyjnych, czynność z zakresu administracji publicznej. W nauce prawa administracyjnego zawarto różne koncepcje klasyfikowania prawnych form działania administracji. Wśród nich najczęściej wyróżnia się w pierwszej kolejności czynności (działania) prawne i czynności (działania) faktyczne. Czynności prawne to czynności podejmowane w celu wywołania bezpośrednich skutków prawnych, mające na celu spowodowanie powstania lub zniesienia stosunku prawnego. Natomiast czynności faktyczne mają na celu wywołanie skutków faktycznych, chociaż mogą one wywoływać także skutki prawne (K. M. Ziemski "Podstawowe kryteria podziału form prawnych działania administracji przyjmowane w polskiej nauce prawa administracyjnego. Próba usystematyzowania", Poznań 2005, s. 104). Przy tym czynności faktyczne podejmowane przez organy administracji publicznej mogą mieć charakter społeczno-organizacyjny, materialno-techniczny lub stanowić poświadczenia (zaświadczenia). Jedną z prawnych form działania organów administracji publicznej podlegających właściwości rzeczowej sądów administracyjnych są czynności organów z zakresu administracji publicznej jeżeli dotyczą one uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazuje, że akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Sądowa kontrola działań określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje zachowanie organów administracji publicznej z zakresu administracji publicznej. W literaturze wskazuje się, że pojęcie organu administracji publicznej, pomimo braku definicji w p.p.s.a., należy rozumieć w sposób szeroki. Oznacza to, że kontroli podlegają akty i czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym (organu administracji rządowej lub organu jednostki samorządu terytorialnego) lub funkcjonalnym - podmiotu niebędącego organem administracji rządowej ani organem jednostki samorządu terytorialnego, który bądź na podstawie przepisów szczególnych, bądź na podstawie porozumienia o przeniesieniu kompetencji, jest powołany do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej (por. T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 60), a także czynności podejmowane przez upoważnionych pracowników tych organów (por. M. Bogusz "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej", s. 177 i nast.). Poza zakresem sądowej kontroli pozostają takie akty i czynności, które nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi bowiem rodzić określone skutki po stronie adresata. Nie wywołują skutków prawnych działania faktyczne ze strefy tzw. administracji oraz akty o charakterze wyłącznie informacyjnym (por. K. Klonowski "Kontrola sądowo-administracyjna innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", Przegląd Prawa Publicznego 2012, s. 52). Przechodząc od powyższych rozważań na grunt rozpoznawanej sprawy wyjaśnić należy, że nabór na wolne stanowisko urzędnicze został przeprowadzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) i wewnętrznej regulacji Prezydenta Miasta S. , tj. Zarządzenia Nr 320/13 Prezydenta Miasta S. z dnia 19 lipca 2013 r. w sprawie ustalenia procedury naboru na wolne kierownicze stanowiska urzędnicze oraz wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Miasta Szczecin. Szczegółowa procedura naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Miasta S. została określona w załączniku nr 2 do wskazanego wyżej zarządzenia Prezydenta Miasta S. . W § 3 załącznika uregulowano poszczególne etapy przebiegu tej procedury, na którą składa się również wstępna weryfikacja ofert. Wskazano, że po upływie terminu składania ofert pracownik ds. kadr dokonuje weryfikacji ofert pod względem spełnienia wymagań formalnych i sporządza listę kandydatów spełniających wymagania formalne (§ 3 pkt 3 lit. a). Stosownie do § 3 pkt 3 lit. b ww. załącznika - kandydatów spełniających wymagania formalne, pracownik ds. kadr informuje pisemnie za pośrednictwem poczty, drogą e-mail lub telefonicznie o terminie, godzinie i miejscu kolejnego etapu naboru (test wiedzy i kompetencji, rozmowa kwalifikacyjna). Z powołanych regulacji wynika, że postępowanie rekrutacyjne rozpoczyna się w momencie ogłoszenia o naborze, a kończy w chwili przedstawienia informacji o wyniku przeprowadzonego naboru. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2966/15 (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym postępowanie rekrutacyjne składa się z kilku etapów, które jednak nie stanowią czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Poszczególne czynności podejmowane w toku postępowania rekrutacyjnego stanowią zamknięty ciąg czynności, które nie mają charakteru samodzielnego. Mając powyższe na względzie, zdaniem Sądu, dokonana przez pracownika ds. kadr wstępna weryfikacja oferty skarżącego na wolne stanowisko urzędnicze, pod względem spełnienia wymagań formalnych, w rezultacie której odmówił on dopuszczenia kandydata do kolejnego (drugiego) etapu postępowania rekrutacyjnego nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z obowiązujących przepisów nie wynika nawet, że odmowa dopuszczenia kandydata do kolejnego etapu postępowania rekrutacyjnego przybiera określoną formę, bowiem ustawa o pracownikach samorządowych nie wypowiada się w tej kwestii, zaś powołane zarządzenie Prezydenta Miasta S. nie nakłada obowiązku podjęcia jakiejkolwiek czynności, czy aktu w przedmiocie niedopuszczenia kandydata do kolejnego etapu naboru. Z regulacji procedury naboru określonej we wskazanym zarządzeniu wynika jedynie, że kandydatów spełniających wymagania formalne, pracownik do spraw kadr informuje o terminie, godzinie i miejscu kolejnego etapu naboru (test wiedzy i kompetencji, rozmowa kwalifikacyjna). Z uwagi na powyższe brak jest podstaw, aby można było skutecznie zaskarżyć do sądu administracyjnego czynność - polegającą na wstępnej weryfikacji oferty pod względem spełnienia warunków formalnych, w efekcie której kandydat nie został zakwalifikowany do kolejnego etapu naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Podsumowując, Sąd uznał za niedopuszczalną skargę i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 orzekł o jej odrzuceniu. O zwrocie skarżącemu uiszczonego wpisu od skargi orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.