II SA/Sz 959/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska ( spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T. P. na pismo Komisji Lekarskiej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej postanawia: I. odrzuca skargę, II. zwraca skarżącemu T. P. uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] złotych. Pismem z dnia [...]r. T. P., reprezentowany przez adwokata G. W., zwrócił się do Wojskowego Komendanta Uzupełnień z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznego orzeczenia Komisji Lekarskiej z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie uznania T. P. za niezdolnego w czasie pokoju do czynnej służby wojskowej i ustalenia kategorii [...] zdolności do czynnej służby wojskowej. W podstawie prawnej wniosku, skarżący wskazał na art. 145 §1 pkt 5, art. 146 i art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i wniósł o stwierdzenie wydania wskazanego wyżej orzeczenia z naruszeniem prawa. Do wniosku skarżący dołączył zaświadczenie lekarskie z dnia [...]r., wydane przez specjalistę [...] oraz dołączył zaświadczenie lekarskie z dnia [...]r., wydane przez lekarza rodzinnego. Według skarżącego, wyszły na jaw istotne dla sprawy, nowe dowody istniejące w dniu wydawania wymienionego orzeczenia, a nieznane organowi, który je podejmował (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa). T. P. wskazał, że z dokumentów w postaci zaświadczeń lekarskich wynika, iż w chwili badania go przez Komisję Lekarską nie posiadał schorzeń, których rozpoznanie legło u podstaw ustalenia kategorii [...] zdolności do czynnej służby wojskowej. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], Wojskowy Komendant Uzupełnień odmówił skierowania T. P. do wojskowej komisji lekarskiej. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, decyzją z dnia [...]r. po rozpatrzeniu odwołania T. P., uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. i umorzył postępowanie wskazując, iż właściwym organem do rozpoznania sprawy jest powiatowa komisja lekarska. W dniu [...]r. Wojskowy Komendant Uzupełnień przekazał Przewodniczącemu Komisji Lekarskiej wniosek T. P. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kategorii [...] zdolności do czynnej służby wojskowej. Pismem z dnia [...]r., Nr [...] Przewodniczący Komisji Lekarskiej, udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego i poinformował T. P., że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie zmiany ostatecznego orzeczenia z dnia [...] r. Przewodniczący wyjaśnił, że w drodze wyjątku na podstawie art. 28 ust. 4d ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 241, poz. 2416 z późn. zm.) przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej wszczyna postępowanie w sprawie zmiany kategorii zdolności u osób, dla których ustalono kategorię do czynnej służby wojskowej "D" i "E", tylko wówczas, gdy ostateczne orzeczenie o stopniu zdolności do czynnej służby wojskowej tych osób, wydane zostało z naruszeniem prawa. Według Przewodniczącego, załączone do wniosku zaświadczenia lekarskie nie dają podstaw do stwierdzenia, że przy wydaniu orzeczenia z dnia [...]r. doszło do naruszenia prawa. T. P., reprezentowany przez adwokata G. W., uznając powyższe pismo Przewodniczącego Komisji Lekarskiej z dnia [...]r. za decyzję administracyjną złożył od niego odwołanie do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej, wnosząc o uchylenie "decyzji" i rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem z dnia [...]r. Odwołujący się zarzucił obrazę art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 i art. 152 § 2 Kpa, poprzez pominięcie wskazanych przepisów i nie rozpoznanie sprawy, co do istoty, tj. wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o uznaniu skarżącego za niezdolnego w czasie pokoju do czynnej służby wojskowej i ustalenia kategorii [...] zdolności do czynnej służby wojskowej. W ocenie strony doszło do błędnego rozumienia treści pisma z dnia [...]r. Nie chodziło bowiem o skierowanie T. P. na ponowne badanie w związku ze zmianą stanu zdrowia, a chodziło o weryfikację decyzji ostatecznej z dnia [...] r. Skoro, jak wywodzi T. P., przedłożone dowody w postaci zaświadczeń lekarskich wskazują, że w dacie wydania decyzji z dnia [...]r. rzeczywisty stan zdrowia skarżącego był inny, niż ustaliła to komisja lekarska. W tej sytuacji uznał, że konieczne było złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego, a nie przeprowadzenie postępowania nowego. Z tego też powodu odwołujący się wywiódł, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, ale przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...]r., Nr [...] Przewodniczący Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej udzielił odpowiedzi na pismo T. P., zatytułowane "odwołanie" i wyjaśnił, że przepisy ustawy o powszechnym obowiązku obrony stanowią lex specialis, w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższego za słuszne uznał stanowisko Komisji Lekarskiej o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie zmiany ostatecznego orzeczenia z dnia [...]r. Przedstawione dowody i przytoczone we wniosku okoliczności nie wskazywały, aby ostateczne orzeczenie z dnia [...]r. było wydane z naruszeniem prawa. Ustalenie kategorii zdolności [...] zostało dokonane w ustawowym składzie i w oparciu o aktualne na dzień wydania orzeczenia przedstawione przez stronę dokumenty (poświadczające jej stan psychiczny i fizyczny), oraz w oparciu o ustalenia własne komisji lekarskiej. Okoliczności te, zdaniem Przewodniczącego WKL, jednoznacznie wskazują, że orzeczenie z dnia [...]r. zostało wydane zgodnie z prawem. T. P., reprezentowany przez adwokata G. W., określając powyższe pismo Przewodniczącego Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...]r. jako "decyzja", wniósł na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1, art. 146 i art. 152 § 2 Kpa, poprzez pominięcie wskazanych przepisów przy rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Dodatkowo, skarżący zarzucił obrazę art. 28 ust. 4 lit. d ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię, gdyż wbrew stanowisku organu, doszło do naruszenia prawa, tj. pominięto analizę dostępnej dokumentacji medycznej T. P. W uzasadnieniu skargi T. P. przytoczył argumentację, zawartą uprzednio w piśmie zatytułowanym "odwołanie". Wskazał ponadto, że Komisja Lekarska, przed wydaniem orzeczenia z dnia [...] r., nie przeanalizowała dostatecznie dostępnej dokumentacji medycznej, czym naruszyła § 14 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2009r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach. Przewodniczący Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej, udzielając odpowiedzi na skargę T. P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wywody prezentowane w zaskarżonym piśmie z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę Sąd dokonuje oceny, czy w rozstrzygnięciach podjętych przez organy administracji publicznej nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej - "P.p.s.a." Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a, sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na indywidualne akty administracyjne, tj. decyzje lub postanowienia, wydane w postępowaniu jurysdykcyjnym (art. 3 § 2 pkt 1-2 P.p.s.a.), na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.), na inne akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego, wydawane w indywidualnych w sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a), na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.), jak również akty nadzoru na działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.) oraz na bezczynność organów w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Ponadto, kontroli sądu administracyjnego podlegają czynności z zakresu administracji publicznej, poddane na mocy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Przeprowadzona we wskazanym powyżej zakresie kontrola sądowoadministracyjna sprawy doprowadziła do wniosku, że skarga wniesiona przez T. P. jest niedopuszczalna, co tym samym stoi na przeszkodzie dokonania merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu, skarżący T. P., uczynił pismo Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z dnia [...] r., Nr [...], którym to pismem udzielono skarżącemu wyjaśnień o braku podstaw do wszczęcia postępowania w trybie wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, a jednocześnie za słuszne uznano stanowisko Przewodniczącego Komisji Lekarskiej z dnia [...] r. (również kwestionowane przez skarżącego) o braku podstaw do zmiany z urzędu orzeczenia z dnia [...] r., ustalającego w stosunku do T. P. kategorię [...] zdolności do czynnej służby wojskowej. W świetle powyższego podstawowym obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy sprawa której skarga dotyczy jest sprawą z zakresu administracji publicznej oraz czy zaskarżone pismo spełnia wymogi indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja, czy postanowienie, którego legalność podlega kognicji sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie, dotyczącej określenia zdolności poborowych do służby wojskowej, bez wątpienia mamy do czynienia z administracyjnoprawnym charakterem postępowania, którego wynik podlega kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 241, poz. 2416 z późn. zm.), powiatowe i wojewódzkie komisje lekarskie powołane zostały do określenia zdolności do czynnej służby wojskowej i w rozumieniu tych przepisów oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są organami administracji publicznej. Orzeczenia tych komisji o określeniu kategorii zdolności do służby wojskowej są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 Kpa (patrz także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97, opublikowana w ONSA 1998/2/39 oraz wyrok NSA z dnia 28 lipca 2000 r., sygn. akt III SA 774/00, opubl. w Lex nr 47320). Charakter przedmiotowego postępowania i możliwość stosowania w nim reguł Kodeksu postępowania administracyjnego, przekłada się na prawo strony do weryfikacji ostatecznych orzeczeń powiatowych i wojewódzkich komisji lekarskich w trybie nadzwyczajnych środków przewidzianych tym Kodeksem. W niniejszej sprawie odrębnych rozważań wymaga jednak ustalenie prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej, jako warunku koniecznego poddania danego rozstrzygnięcia, kontroli sądu administracyjnego. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte jest, że pismo organu zawierające rozstrzygnięcie w sprawie wymagającej załatwienia w formie decyzji, czy też postanowienia, mimo iż akt ten nie spełnia w pełni przypisanej kodeksowo formy (patrz art. 107 § 1 Kpa i w art. 124 § 1 Kpa), to za taki może być uznane, jeżeli pismo zawiera minimum elementów niezbędnych. Do elementów tych zalicza się: oznaczenie organu wydającego rozstrzygnięcie, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje pismo organu, jako rozstrzygnięcie o cechach decyzji/postanowienia i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. W okolicznościach niniejszej sprawy można przyjąć bezspornie, że wolą strony, wyrażoną we wniosku z dnia [...]r., czy też piśmie z dnia [...] r. zatytułowanym "odwołanie", jak również podkreślaną w wywodach skargi, było żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej orzeczeniem lekarskim stwierdzającym kategorię zdolności do czynnej służby wojskowej. Co więcej, skarżący w podstawie prawnej żądania rozpoznania wniosku, wskazał na art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 i art. 152 § 2 Kpa. W piśmie z dnia [...] r., określonym przez skarżącego, jako decyzja administracyjna, Przewodniczący Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej stwierdził brak podstaw prawnych do wznowienia postępowania administracyjnego, co należy odczytać jako stanowisko Przewodniczącego o braku przesłanek do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania. Podkreślenia wymaga, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulują formę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. wprowadzono zmiany do Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. zmianą objęto art. 149 § 3 Kpa wskazując, że odmowa wszczęcia wznowienia postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia (poprzednio było w drodze decyzji). Stwierdzenie, w jakiej formie prawnej następuje odmowa wszczęcia postępowania o wznowie postępowania administracyjnego ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, pozwala bowiem na ustalenie, czy zaskarżone pismo z dnia [...]r. oraz pismo z dnia [...] r. Przewodniczącego Komisji Lekarskiej można uznać za postanowienie w rozumieniu art. 124 § 1 Kpa, zawierające minimum koniecznych elementów, podlegające kontroli sądu administracyjnego. Analiza treści wskazanych wyżej pism prowadzi do wniosku, iż nie spełniają one minimum koniecznych elementów, aby uznać je za postanowienia kolegialnego organu administracji publicznej, jakim jest wojskowa komisja lekarska. W szczególności pisma te nie zawierają podpisów pełnego składu kolegium lekarskiego. Zgodnie z treścią § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby woskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 151, poz. 1595 z późn. zm.) wojskowa komisja lekarska orzeka w składzie trzech lekarzy. W myśl zaś § 18 ust. 2 tego rozporządzenia, wojskowa komisja lekarska orzeka większością głosów składu orzekającego. Orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej podpisują, jak stanowi to § 18 ust. 6 wskazanego wyżej rozporządzenia, wszyscy członkowie składu orzekającego. Szczegółowy skład komisji lekarskich reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 listopada 2009r. w sprawie komisji lekarskich orzekających o stopniu zdolności do czynnej służby wojskowej osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej (Dz. U. Nr 202, poz. 1556). W skład powiatowej komisji lekarskiej wchodzi trzech lekarzy posiadających prawo wykonywania zawodu lekarza (w tym lekarz posiadający co najmniej I stopień specjalizacji w dziedzinie chirurgii lub chirurgii ogólnej i lekarz posiadający co najmniej I stopień specjalizacji w dziedzinie chorób wewnętrznych), spośród których wojewoda wyznacza przewodniczącego tej komisji, sekretarz oraz dwóch pracowników średniego personelu medycznego. W przypadku braku możliwości wyznaczenia do składu powiatowej komisji lekarskiej lekarzy posiadających specjalizacje, wyznacza się innych lekarzy, uwzględniając w pierwszej kolejności lekarzy posiadających specjalizację lub tytuł specjalisty w pokrewnej dziedzinie medycyny § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W skład wojewódzkiej komisji lekarskiej wchodzi trzech lekarzy posiadających prawo wykonywania zawodu lekarza i tytuł specjalisty w podstawowej dziedzinie medycyny (w tym chorób wewnętrznych i chirurgii lub chirurgii ogólnej), spośród których wojewoda wyznacza przewodniczącego tej komisji, oraz sekretarz (§ 4 rozporządzenia). Postanowienie administracyjne organu, także takie, które jest podęte przez organ kolegialny, stanowi przejaw wykonywania władztwa administracyjnego wydającego je organu. W przypadku wojskowej komisji lekarskiej następuje przez zespół lekarzy, pełniących na podstawie określonych procedur funkcje piastunów tych praw i obowiązków, które ustawa i przepisy wykonawcze przypisuje organowi kolegialnemu. Przedmiotowe pisma Przewodniczących Wojewódzkiej i Powiatowej Komisji Lekarskiej uzyskałyby jedynie byt prawny postanowienia, dopiero wówczas, gdyby zostały podpisane przez pełny skład uprawnionych lekarzy specjalistów, wyznaczonych do komisji lekarskiej właściwego szczebla. Wymogu tego pisma nie spełniają, podpisane zostały bowiem tylko przez Przewodniczącego Komisji Lekarskiej. W takiej sytuacji, wobec braku istnienia minimum koniecznych elementów, pismo Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z dnia [...]r. oraz pismo Przewodniczącego Komisji Lekarskiej z dnia [...]r. ma jedynie walor pisma wyjaśniająco-informacyjnego. Na takie zaś pismo skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, co ze względów przedmiotowych rzutuje na niedopuszczalność skargi - art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Powyższe nie oznacza, że prawidłowa jest praktyka prezentowana w przedmiotowych pismach, polegająca na odstąpieniu od stosowania skodyfikowanej procedury i prowadzeniu ze stroną wymiany korespondencji w sprawie, bez wymaganego prawem wydania postanowienia, decyzji, czy też innego aktu lub czynności. Skarżący po otrzymaniu powyższych pism, mógł domagać się przewidzianego rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, korzystając ze skargi na bezczynność organu. Z tych względów niedopuszczalną skargę, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 zdanie pierwsze, ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w pkt I postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono w pkt II postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy.