II SA/Sz 960/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant: Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął w dniu 16 października 2006 r. postępowanie administracyjne na skutek złożonego przez J.W. w dniu 23 maja 2006 r. "zawiadomienia" o niezgodnym z prawem użytkowaniu przez Z. D. – współwłaścicielkę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. instalacji odprowadzającej spaliny od piecyka gazowego. Jednocześnie organ powołując się na przepis art. 62 ust. 1 pkt c ustawy – Prawo budowlane zobowiązał współwłaścicieli budynku: D. i J. W. oraz Z. D. do przedłożenia aktualnego protokołu sprawdzenia stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) w zakreślonym przez organ terminie, pod rygorem grzywny (art. 93 pkt 8 ustawy). W wykonaniu powyższego wezwania J. W. dostarczył kopię protokołu Nr 27 wraz ze szkicem z rocznej kontroli przewodów kominowych, wykonanej w dniu 2 grudnia 2006 r. przez mistrza kominiarskiego P.W., natomiast współwłaścicielka mieszkania Nr 1 – Z. D. dostarczyła protokół Nr 1 z kontroli przeprowadzonej w dniu 15 stycznia 2007 r. przez mistrza kominiarskiego K. K. Oceniając stan faktyczny sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 27 marca 2007 r. [...] umorzył postępowania w trybie art. 105 § 1 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji organ przyjął, że oba protokoły sporządzone przez mistrzów kominiarskich wskazują na to, iż przewody kominowe, tj. spalinowe i wentylacyjne są drożne i nadają się do użytkowania. Dodatkowe uwagi wniesione przez mistrza kominiarskiego P. W. odnośnie wymiany drzwiczek wyciorowych w piwnicy oraz na strychu, a także zamurowania otworu po byłych drzwiczkach wyciorowych w przewodzie Nr 9, zdaniem organu nie wymagały nałożenia na współwłaścicieli obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych. Organ stwierdził, iż przewody kominowe odpowiadają warunkom technicznym określonym w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ) i że przepisy te nie nakładały obowiązku montażu wkładów kominowych. Zapis taki pojawił się dopiero w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46). Powołując się zatem na wynik kontroli przeprowadzonych przez obu mistrzów kominiarskich, organ uznał wszczęte w tej sprawie postępowanie za bezprzedmiotowe i umorzył je. W dniu 10 kwietnia 2007 r. J. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Strona podniosła, iż wykonane przez Z. D. odprowadzenie spalin do komina nie spełnia wymaganych prawem warunków technicznych, a przepisy rozporządzenia, na które powołał się organ I instancji dotyczą robót i obiektów nowo powstałych lub przebudowanych w okresie ich obowiązywania, a zatem nie mogły mieć zastosowania w sprawie. Strona odwołująca się wskazała, iż podłączenie przez Z. D. piecyka gazowego do komina faktycznie nastąpiło w roku 1998 r. Na skutek degradacji i niszczenia komina (wypłukanie spoin komina), w 2004 r. zaistniała konieczność gruntownego remontu komina. Komin ten został rozebrany poniżej poszycia dachu, a następnie wymurowany. Pomimo wykonanych prac, których inwestorem była Z. D., w ocenie strony komin nadal jest pozbawiony ochrony przed dewastacyjnym wpływem agresywnych spalin i skroplin. Strona stoi na stanowisku, iż w przewodzie kominowym powinna być zainstalowana wkładka kwasoodporna i instalacja do odprowadzania skroplin, na co wskazywał w swej opinii sporządzonej w dniu 12 marca 2003 r. mistrz kominiarski J.T. Według odwołującego się uwagi te zostały całkowicie pominięte w późniejszej kontroli przeprowadzonej przez mistrza kominiarskiego K. K., jak również przy ocenie stanu faktycznego dokonanej przez organ I instancji. Rozpoznając odwołanie strony Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w decyzji z dnia 25 lipca 2007 r. [...] podzielił ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż umorzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie było zasadne, gdyż jak wynika z protokołów kontroli przeprowadzonej przez mistrzów kominiarskich, przewody kominowe w budynku są drożne i nadają się do użytkowania. Według organu odwoławczego nie można porównać postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji z postępowaniami, jakie miały miejsca w 1998 r. i 2003 r., gdyż stan techniczny tych kominów mógł być odmienny. W ocenie organu z materiału dowodowego nie wynika, aby podłączenie instalacji odprowadzania spalin od piecyka gazowego zostało wykonane w 1998 r., zaś przywołana przez stronę opinia J. T. z 2003 r. nie dotyczy przedmiotowego postępowania, a poruszana w niej kwestia "długości rury odprowadzającej spaliny z piecyka do przewodu kominowego, była przedmiotem odrębnego postępowania organu I instancji". Uznając zatem, iż nie ma podstaw do podważania wyników kontroli kominiarskiej, organ odwoławczy uznał umorzenie postępowania za zasadne. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze J. W. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż współwłaścicielka budynku mieszkalnego samowolnie zawłaszczyła na własne cele budowlane dwa kominy z naruszeniem wymaganych prawem warunków technicznych i obecny ich stan nie spełnia norm wskazanych w § 140 pkt 4 i § 146 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Według skarżącego na żadnym etapie postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego nie żądały od inwestora – Z. D. okazania wymaganej prawem dokumentacji techniczno-odbiorczej, a z wcześniejszych kontroli kominiarskich wynika, iż w kominach tych powinna znajdować się wkładka kwasoodporna zapobiegająca degradacji komina. W odpowiedzi na skargę Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o oddalenie skargi przywołując argumenty identyczne jak w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy kopii wyroku wydanego przez Sąd Rejonowy w Szczecinku Wydział I Cywilny sygn. akt [...] wydanego w sprawie z powództwa Z. D. przeciwko J. W. o zapłatę wraz z pismem skarżącego z dnia 28 listopada 2006 r. W piśmie tym skarżący wyjaśnia, iż w toku postępowania cywilnego powołany został biegły sądowy P. K., który potwierdził wadliwość spornej instalacji i użytkowania komina, a ponadto Sąd potwierdził zasadność podnoszonego przez skarżącego zarzutu dotyczącego nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego zapisu wynika, iż ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). W ocenie Sądu zachodziły podstawy do zastosowania w rozpoznawanej sprawie wskazanego przepisu prawa, gdyż Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. naruszył art. 77 i art. 80 w związku z art. 140 K.p.a., w zakresie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w kontekście zarzutów podniesionych przez J. W. w odwołaniu. Pamiętać należy, iż przepis art. 145 P.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne będzie odniesienie się także do tych przepisów. Analizując akta administracyjne Sąd stwierdził, iż organ wszczął i prowadził postępowanie w sprawie "kominów wentylacyjnych, spalinowych i dymowych w budynku mieszkalnym" w związku ze złożonym przez J. W. zawiadomieniem, iż kominy te znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym. Oznacza to, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone było przez organ w trybie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Bezsporne jest, iż w dacie prowadzonego przez organ I instancji postępowania obowiązywały przepisy rozporządzenia przepisy Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), które w rozdziale 5 regulują kwestie związane z wymogami, jakie powinny spełniać przewody kominowe. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 16 grudnia 2002 r. Z akt administracyjnych wynika, iż w okresie obowiązywania tego rozporządzenia przeprowadzone zostały kontrole przez trzech mistrzów kominiarskich. Z opinii sporządzonej przez K. K. oraz P. W. wynika, iż przewody kominowe posiadają odpowiedni stan techniczny. Natomiast z opinii sporządzonej w dniu 12 września 2003 r. przez mistrza kominiarskiego J.T. wynika, iż instalacja odprowadzania spalin od gazowego podgrzewacza wody zainstalowanego w mieszkaniu Z. D. nie spełnia wymogów powołanego aktu w następującym zakresie: - § 174 ust. 7 pkt 1 ponieważ "przekrój poprzeczny przewodów instalacji odprowadzania spalin są zmienione na długość", - § 174 ust. 7 pkt 2, gdyż "długość przewodów poziomych jest większa od 2 metrów i wynosi ponad 2,4 m", - § 140 pkt 4, z tej przyczyny, że "wewnętrzne powierzchnie przewodów odprowadzających spaliny nie są odporne na destrukcyjne działanie spalin C, brak jest wkładki kwasoodpornej, spoiny między cegłami wewnątrz przewodu spalinowego są wypłukane i tym samym są nieszczelne", - § 146 ust. 2 ponieważ "przewód spalinowy nie jest wyposażony we wkład do odprowadzania skroplin". Ponadto kontrolujący stwierdził, iż nie zastosowano się do uwag wynikających z przeprowadzonej w dniu 16 maja 1972 r. kontroli, gdyż "łączna długość rur pionowych i poziomych przekracza 2 m i wynosi ponad 2,7 m, zaś odcinek pionowy bezpośrednio nad piecem jest krótszy i wynosi 30 cm, zamiast 40 cm". Sąd zauważa, iż problem istniejących spornych opinii niewątpliwie był podnoszony przez stronę w odwołaniu, a jednym z głównych zarzutów strony skarżącej był fakt, iż przewody kominowe nie spełniają przytoczonych w opinii J. T. wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ocenie Sądu przedstawienie na piśmie przez stronę własnego stanowiska w sprawie, odmiennego od zawartego w doręczonej już decyzji organu I instancji, powinno być traktowane przez organ odwoławczy, co jest chyba oczywiste, za przejaw niezadowolenia z rozstrzygnięcia, a wniesienie takiego polemicznego pisma w terminie do wniesienia odwołania wymaga od tego organu szczegółowego przeanalizowania materiału zgromadzonego w sprawie oraz odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do postawionych przez stronę zarzutów. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, jest bowiem zobowiązany do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Nie ma żadnych przesłanek ku temu, aby stosowanie powyższych zasad ograniczać tylko do tych dowodów, które organ przeprowadził bezpośrednio w danym postępowaniu i wyłączyć z niego dowody uzyskane przez stronę, tym bardziej, że znajdują się one w aktach administracyjnych I instancji, i że jest to opinia sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Zdaniem Sądu organ odwoławczy powinien zatem ocenić czy opinia J. T., na jaką się powoływał skarżący, stanowi istotny dowód w sprawie. Analizując treść zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził natomiast, że organ odwoławczy obowiązku tego nie dopełnił. Zamiast tego w uzasadnieniu decyzji zajął stanowisko, że "przywołana w odwołaniu opinia J. T. z 2003 r. nie dotyczy przedmiotowego postępowania, a poruszana w niej sprawa długości rury odprowadzającej spaliny z piecyka do przewodu kominowego, była przedmiotem odrębnego postępowania organu I instancji". W opinii Sądu takie postępowanie organu naraziło go na obrazę przepisu art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz art. 80 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu konsekwencją pominięcia przez organ II instancji zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, była również niewłaściwa przez ten organ ocena stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim organ II instancji w sposób wybiórczy podszedł do okoliczności mających miejsce w sprawie, a mianowicie tego, czy współwłaścicielka budynku – Z. D. rzeczywiście dokonała w 1998 r. podłączenia instalacji odprowadzania spalin od piecyka gazowego do komina i czy w roku 2004 dokonała przebudowy przewodów kominowych. Okoliczności powyższe podnoszone były przez skarżącego i wynikają z przełożonego odpisu wyroku Sądu Rejonowego w S. Wydział I Cywilny z dnia 28 listopada 2006 r. [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, iż współwłaścicielka Z. D. prowadziła gruntowne prace budowlane związane z wymianą dachu i przebudową komina od podszycia dachu, i że ubiegała się o wydanie pozwolenia na budowę. Dlatego też Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż wcześniejsze postępowania administracyjne prowadzone w 1998 r. i 2003 r. nie mają znaczenia sprawie. Należy zauważyć, iż obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w § 330 przewidują, iż przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów lub, zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy pomijając kwestię zakresu oraz daty wykonanych przez Z. D. robót budowlanych dotyczących przebudowy przewodów kominowych oraz wykonanego podłączenia instalacji odprowadzania spalin od piecyka gazowego do komina, nie był uprawniony do uznania, iż przewody kominowe spełniają wymienione prawem wymogi techniczne. Wątpliwości Sądu w tym zakresie spowodowały, iż niemożliwa jest sądowa kontrola aktu pod względem jego zgodności z przepisami prawa materialnego. Nieścisłości jakie pojawiły się na tle stanu faktycznego nie pozwalają bowiem na ustalenie, pod rządami którego rozporządzenia, tj. z dnia 12 kwietnia 2002 r. lub 14 grudnia 1994r., czy też zarządzenia z dnia 11 czerwca 1966 r. na które z kolei powołał się organ I instancji, należy oceniać stan technicznych wspomnianych przewodów kominowych. Analizując treść zaskarżonej decyzji Sąd doszedł zatem do przekonania, iż zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 K.p.a., gdyż ani w sentencji, ani też w uzasadnienia organ odwoławczy nie wskazał w oparciu o przepisy jakiego aktu prawnego, dokonywał oceny stanu faktycznego sprawy. Sąd przypomina, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, iż podstawa prawna decyzji winna być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego wraz z powołaniem źródła jego publikacji i zmiany aktu prawnego, które miały miejsce do daty wydania decyzji, ponieważ wskazuje to na stan prawny obowiązujący w czasie orzekania w sprawie. Bez wątpienia w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych kryteriów. Stwierdzone przez Sąd wskazane uchybienia spowodowały konieczność uchylenia decyzji drugiej instancji jako wydanej z naruszeniem innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 tej ustawy.