II SA/Sz 961/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na montaż linii kablowej i posadowienie złączy kablowych o d d a l a skargę Decyzją z dnia [...] nr: [...], wydaną na wniosek ENEA , Starosta działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2306 ze zm.), udzielił wnioskodawcy zezwolenia na montaż linii kablowej 0,4 kV i posadowienia złączy kablowych w działkach będących własnością Z. W., o numerach geodezyjnych [...], położonych w obrębie [...], gm. [...], stanowiących pas drogi dojazdowej do działek rekreacyjnych w miejscowości [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z wymienionych wyżej działek, przez udzielenie zezwolenia na montaż linii kablowej 0,4 kV i posadowienie złączy kablowych zasilających działki rekreacyjne w [...]. Wniosek uzasadniony był tym, iż zasilenie działek rekreacyjnych zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego można zrealizować wyłącznie w pasie drogi będącej własnością Z. W., przy czym – zdaniem wnioskodawcy - projektowana linia nie zmieni dotychczasowego zagospodarowania terenu, ani nie obniży jego wartości. Wydając przedmiotowe zezwolenie organ I instancji stwierdził, że inwestycja polegająca na zasileniu w energię elektryczną działek rekreacyjnych w miejscowości [...], jest inwestycją celu publicznego, zgodną z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 3, poz. 27 z 2004 r.). Odwołując się od tej decyzji Z. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podnosząc w uzasadnieniu odwołania, że z uwagi na fakt, iż właściciele działek rekreacyjnych po przeprowadzonych rokowaniach nie zgodzili się na wykup od niej przedmiotowych działek, nie wyraziła zgody na wykonanie linii kablowej 0,4 k V na działkach będących jej własnością – do czasu zawarcia ugody z właścicielami działek rekreacyjnych. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż Starosta zachował wszystkie procedury określone przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w związku z brakiem zgody właścicielki nieruchomości na wykonanie wnioskowanych prac, zostały przeprowadzone przez wnioskodawcę - zgodnie z art. 124 ust. 3 ww. ustawy - rokowania, które jednak nie przyniosły rezultatu. W tej sytuacji Starosta mógł więc wydać decyzję ograniczającą korzystanie z nieruchomości, gdyż było to niezbędne dla realizacji inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Z. W. podniosła zarzut braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ wnioskodawca (ENEA S.A.) nie mógł załączyć do wniosku protokołu z przeprowadzonych ze skarżacą rokowań, gdyż takie rokowania w ogóle się nie odbyły. Zdaniem skarżącej, nie można uznać za takie rokowania korespondencji i rozmowy przeprowadzonej z nią przez projektanta linii przesyłowej, działającego na zlecenie wnioskodawcy. Wobec tego, iż nikt ze spółki ENEA nie rozmawiał ze skarżacą na temat zajęcia terenu na wykonanie przedmiotowych robót i nie otrzymała ona żadnych propozycji ze strony spółki, dlatego nie wyraziła zgody na zajęcie jej działek. Podstawą niewyrażenia tej zgody nie jest więc – jak to wskazał organ I instancji – nieuzgodnienie z właścicielami działek rekreacyjnych warunków wykupu działek skarżącej, stanowiących pas drogi dojazdowej do działek rekreacyjnych, lecz fakt, iż to "ENEA S.A. będzie czerpała korzyści z tej inwestycji, nie dając w zamian za to właścicielowi działek żadnych rekompensat". Pismem z [...], uzupełniając skargę, skarżąca powtórzyła zarzut o niekompletności wniosku spółki ENEA, bowiem nie zawierał on protokołu z rokowań, a takich rokowań, w rozumieniu art. 71 Kodeksu cywilnego, w ogóle nie było. Skarżąca nie zgadza się też z twierdzeniem organu II instancji zawartym w odpowiedzi na skargę – uznając je za nielogiczne - iż projektowania inwestycja nie zmieni dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ani nie obniży jego wartości. Ponadto skarżąca, powołując się na komentarz do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwestionuje stwierdzenie tego organu, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, podnosząc, iż inwestycję tę "trudno nazwać celem publicznym, ponieważ występuje tu pewna ilość osób, a nie cała wspólnota wiejska". Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżone orzeczenie (decyzja lub postanowienie) dotknięte jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego takie wadliwe orzeczenie – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jego uchylenie albo stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i przepisami prawa materialnego, doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta nie narusza prawa, w stopniu pozwalającym na jej uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności. Zgodnie z powołanym w decyzjach organów obu instancji przepisem art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2306 ze zm.): "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Zezwolenie takie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (ust. 2 wymienionego artykułu). W myśl ust. 3 tego artykułu "udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań". Nadto, zgodnie z ust. 5 powołanego artykułu: "Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości". Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 128 ust. 4 omawianej ustawy: "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". Tryb postępowania w sprawach o takie odszkodowania regulują przepisy art. 128 – 135 cytowanej ustawy. Odnosząc przytoczony stan prawny do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przewidziana w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość ograniczenia decyzją starosty sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy m. in. udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, w sytuacji, gdy właściciel tej nieruchomości nie wyraża zgody na taką inwestycję. Warunkiem niezbędnym do wydania takiej decyzji jest to, aby ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z planem miejscowym (a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Bezsporne jest w sprawie, że skarżąca w sposób jednoznaczny nie wyraziła zgody na wykonanie na jej działkach (stanowiących pas drogi dojazdowej do działek rekreacyjnych w miejscowości [...]) przedmiotowej inwestycji. Dla wydania decyzji o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma znaczenia, jakie były powody niewyrażenia zgody przez właściciela nieruchomości. Starosta wydający decyzję w I instancji nie miał więc obowiązku ustalania tych powodów, a więc czy nastąpiło to z powodu braku porozumienia skarżącej z właścicielami działek rekreacyjnych (jak skarżąca twierdziła w odwołaniu od decyzji starosty), czy też z powodu nieprzedstawienia jej przez spółkę ENEA odpowiedniego ekwiwalentu za taką zgodę (jak twierdzi skarżąca w skardze i w piśmie z [...]). Należy też przy tym wskazać, że ustawa nie określa szczegółowo trybu przeprowadzania rokowań pomiędzy wnioskodawcą decyzji (inwestorem), a właścicielem nieruchomości i nie odsyła też w tym względzie do przepisów Kodeksu cywilnego. Uznać wobec tego należy, iż sposób prowadzenia tych rokowań jest poddany woli stron, natomiast dokumentację z tych rokowań należy załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia. W ten sposób organ administracji ma możliwość zbadania, czy właściciel nieruchomości wiedział o zamierzonej inwestycji i jakie zajął stanowisko. Jednym z takich dokumentów może być oczywiście protokół z przeprowadzonych rokowań, jednakże w sytuacji, gdy w sposób niebudzący wątpliwości skarżąca odmówiła zgody na inwestycję, brak takiego protokołu nie ma również istotnego znaczenia w sprawie. Protokół taki mógłby mieć znaczenie dowodowe w razie sporu między stronami, co do zakresu lub warunków udzielonej zgody. W związku z powyższym należy wprawdzie zauważyć, że we wniosku spółki ENEA o wydanie decyzji powołano się także na rozmowy ze skarżącą, nie przedstawiając dowodów (protokołów) na ich przeprowadzenie, jednak ten brak – w świetle powyższych uwag – nie ma istotnego znaczenia i nie mógł mieć on żadnego wpływu na wynik sprawy. Sąd zauważa też, iż w aktach sprawy brak pełnomocnictwa spółki ENEA dla podmiotu prowadzącego korespondencję w przedmiotowej sprawie ze skarżącą, co stanowi naruszenie art. 124 ust. 3 zd. drugie omawianej ustawy, jednak to uchybienie – w sytuacji, gdy podmiot ten powoływał się w pismach, iż działa na rzecz Grupy Energetycznej "ENEA" S.A., a więc skarżąca wiedziała, kto jest inwestorem – również nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto należy wyjaśnić, że wydając decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości organ nie bada, czy i w jakim stopniu zamierzona inwestycja wpłynie na sposób zagospodarowania nieruchomości lub na zmniejszenie jej wartości i nie rozstrzyga o odszkodowaniu z tego tytułu, bowiem te kwestie rozstrzygane są w odrębnym trybie, uregulowanym w art. 128 – 135 omawianej ustawy. Odnosząc się do drugiego warunku pozwalającego na wydanie decyzji o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, tj. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z planem miejscowym, należy stwierdzić, że dla przedmiotowego terenu obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 3, poz. 27 z 2004 r.). Wprawdzie należy zauważyć, że organy obu instancji powołując się na zgodność inwestycji z ww. planem miejscowym nie wskazały odpowiednich postanowień tego planu, uzasadniających takie stwierdzenie – co stanowi uchybienie procesowe, nie mające jednak istotnego wpływu na wynik sprawy – jednak w § 3 ust. 5 tego planu, zawierającym ustalenia dotyczące zasad uzbrojenia terenu, w jego pkt. 6 dotyczącym energii elektrycznej, stwierdzono (lit. c): "ustala się budowę stacji transformatorowych i linii zasilających kablowych 0,4 kV. Linie kablowe układane będą w poboczach dróg i wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych". Skoro zatem w § 1 ust. 2 tego planu dokonano zmiany funkcji przedmiotowego terenu "na cele rekreacyjne z możliwością zabudowy", to niewątpliwe jest, iż na wniosek właścicieli tych działek powinna być tam doprowadzona energia elektryczna, natomiast sposób doprowadzenia tej energii wskazano w § 3 ust. 5 pkt 6 lit. c planu miejscowego. W takiej sytuacji nie ma więc potrzeby rozważania i uzasadniania, czy przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, skoro jest ona zgodna z ustaleniami miejscowego planu. Mając wszystko powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w sposób mający wpływ na wynik sprawy i dlatego orzeczono jak w sentencji (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).