II SA/Sz 962/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.) Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lipca 2006r. nr SKO.A.430-2115/2006 w przedmiocie zasiłku stałego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] Nr [...] oraz decyzję Burmistrza z dnia [...] Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. G. B. w dniu [...] złożył wniosek o przyznanie zasiłku stałego. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działającz upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy , decyzją z dnia [...] nr [...], przyznał G. B. zasiłek stały od [...] do [...] w kwocie [...] zł. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo z konkubiną. Łączny dochód rodziny w [...] wyniósł [...] zł (na 1 osobę [...] zł). Kryterium dochodowe określone w art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w przypadku rodziny strony wynosi [...] zł.(na 1 osobę [....] zł). Różnica pomiędzy kwotą wynikającą z kryterium dochodowego, a posiadanym dochodem na osobę w rodzinie wyniosła [...] zł. Zgodnie z art. 37 ust.3 ustawy o pomocy społecznej, kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł. Dlatego świadczenie zostało przyznane w wysokości [...] zł. W dniu [...] Kierownik Ośrodek Pomocy Społecznej , działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy, decyzją Nr [...] na podstawie art. 106 ust.1, art. 8 ust.1 pkt 2, art. 37 ust.1 pkt 2, ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), odmówił G. B. przyznania zasiłku stałego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zasiłek stały przysługuje osobie pełnoletniej całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli nie posiada ona żadnych środków utrzymania lub jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie jest niższy od kwoty kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Wobec złożenia wniosku o przyznanie zasiłku, w dniu [...] pracownik socjalny prowadził wywiad środowiskowy w trakcie którego, G. B. podał, że prowadzi wspólne gospodarstwo z konkubiną S. B. i pozostaje na jej całkowitym utrzymaniu oraz nie korzysta z pomocy osób trzecich. Następnie, po zapoznaniu się z zasadami przyznawania zasiłku stałego, G. B. zmienił wcześniejsze oświadczenie i podał, że od półtora roku prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nigdy nie pozostawał z S. B. we wspólnym gospodarstwie domowym . Wobec powyższych rozbieżności, w dniu [...] pracownik socjalny przeprowadził ponowny wywiad, w czasie którego S. B. potwierdziła, że od kilku lat prowadzi z G. B. wspólne gospodarstwo domowe i w ostatnim okresie nie zaszły żadne okoliczności mające wpływ na zmianę sytuacji rodziny. S. B. odmówiła jednak złożenia tego oświadczenia na piśmie. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że z wieloletniej pracy prowadzonej w środowisku wynika, iż od [...] G. B. prowadzi wspólne gospodarstwo z konkubiną S. B.. W okresie od [...] do chwili obecnej, G. B., gdy ubiegał się o pomoc deklarował prowadzenie wspólnego gospodarstwa z konkubiną. Natomiast samodzielnie prowadził gospodarstwo domowe tylko w okresie od listopada do [...], gdy konkubina wyjechała do siostry. Fakt prowadzenia wspólnego gospodarstwa z konkubiną wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] oraz z deklaracji o dochodach składanych przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy w [...] i w [...]. Ponadto organ I instancji ustalił, że Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności zaliczył G. B. do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na czas określony do [...] Na tej podstawie, po ustaleniu dochodu rodziny w [...], decyzją z [...] przyznany został G. B. zasiłek stały w wysokości [...] zł za okres od [...]do [...]. Natomiast w [...] dochód rodziny wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe ustalone dla rodziny w art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej tj. [...]zł. Za dochód rodziny w [...] przyjęto: rentę socjalną S.B. – [...] zł, Jej zasiłek pielęgnacyjny [...] zł, dodatek mieszkaniowy [...] zł. – łącznie [...] zł. Organ I instancji wyjaśnił, że różnica pomiędzy dochodem za miesiąc [...] br. na podstawie którego ustalono uprawnienia do zasiłku stałego w [...] br., a dochodem za miesiąc [...] br. nie przekroczyła 10% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Powyższa zmiana wpłynęła jednak na ustalenie kwoty dochodu na osobę w rodzinie w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe. Dlatego, organ I instancji ustalił, że G. B. nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 37 ustawy o pomocy społecznej do przyznania pomocy w formie zasiłku stałego G. B. w odwołaniu od tej decyzji wniósł "o pozytywne rozpatrzenie skargi i w miarę możliwości o pilne załatwienie sprawy". Odwołujący się wskazał, że jest osobą niepełnosprawną, obecnie bez środków do życia. Nie prowadzi wspólnego gospodarstwa ze współlokatorką. Wskazał też, iż w Jego ocenie zachowanie pracowników socjalnych jest naganne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. B. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że bezsporne jest, iż G. B. orzeczeniem z dnia [...] uznany został za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na okres do dnia [...]r. Łączny dochód w rodzinie strony w miesiącu poprzedzającym wydanie decyzji wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę [...] zł. Natomiast kryterium dochodowe dla rodziny – zgodnie z art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wynosi [...] zł (na osobę [...] zł.). Za dochód rodziny przyjęto dochód S. B. z miesiąca [...] tj. rentę socjalną w kwocie [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny [...] zł, dodatek mieszkaniowy [...] zł. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania zasiłku stałego określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, bowiem dochód na osobę w rodzinie przekraczał kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Odnosząc się do twierdzenia podnoszonego w odwołaniu, że odwołujący się nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z S. B., a zatem powinien być traktowany jako "osoba samotnie gospodarująca" w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej, Kolegium uznało, że to twierdzenie strony jest sprzeczne z ustaleniami organu. W szczególności, z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (podpisanego przez stronę) wynika, że prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z konkubiną S. B. i pozostaje na jej utrzymaniu, nie posiada żadnych własnych środków pieniężnych i nie pracuje dorywczo. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że nie ma żadnych podstaw by uznać za wiarygodne twierdzenia strony, iż nie posiadając żadnych środków do życia i mieszkając wspólnie z S. B., prowadzi jednoosobowe gospodarstwo (jest osobą samotnie gospodarującą). Kolegium w dalszej części uzasadnienia podkreśliło, że odwołujący się w sposób zupełnie dowolny, w zależności od bieżącej potrzeby, definiował własny status rodzinny. Mianowicie, podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu [...], oświadczył, że prowadzi wspólne gospodarstwo z konkubiną, a po zapoznaniu się z zasadami ustalania zasiłku stałego, zaprzeczył wcześniejszym oświadczeniom. Podobne zmienne oświadczenia składała również konkubina, bowiem gdy ubiegała się dodatek mieszkaniowy wskazywała, że wspólnie z konkubentem G. B. prowadzi gospodarstwo domowe i są zameldowani pod tym samym adresem. Jednakże po wydaniu decyzji odmawiającej przyznanie zasiłku stałego, S. B. złożyła oświadczenie, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z G. B. i nie łączą ją z nim żadne bliskie kontakty. W tych okolicznościach, Kolegium nie dało wiary oświadczeniom strony zawartym w odwołaniu oraz oświadczeniu S. B. dołączonemu do odwołania , że G. B. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Reasumując, Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji odmawiająca przyznania zasiłku stałego przy prawidłowych ustaleniach faktycznych prawa nie narusza. G. B. w skardze od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Skarżący zarzucił organom, że pominęły istotną okoliczność, a mianowicie to, "że pomimo wspólnego zamieszkania jest prowadzone odrębne życie, nie prowadzone jest wspólne gospodarstwo domowe. Potwierdza to oświadczenie S. B. z dnia [...] dołączone do odwołania". Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod względem zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.l, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, choć z przyczyn innych niż w niej podniesiono. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja z dnia [...] o odmowie przyznania G. B. zasiłku stałego. Przesłanki przyznania zasiłku stałego zostały określone w art. 37 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z przepisu tego wynika zatem, że przyznanie zasiłku stałego uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek: całkowitej niezdolności do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności i posiadania dochodu niższego od kryterium dochodowego. Kryterium dochodowe warunkujące prawo do świadczeń z pomocy społecznej zostało określone w art. 8 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i tak dla osoby samotnie gospodarującej w kwocie nie przekraczającej [...]zł. a na osobę w rodzinie w kwocie nie przekraczającej [...] zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 tej ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jak stanowi przepis art. 106 ust.3 ustawy o pomocy społecznej - świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Niesporne jest w sprawie, że skarżący jest osobą całkowicie niezdolną do pracy z powodu niepełnosprawności, a zatem spełnił jedną z przesłanek określonych w art. 37 ust.1 ustawy o pomocy społecznej do otrzymania zasiłku stałego. Sporne natomiast było w sprawie, czy skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, czy też wspólnie gospodaruje z konkubiną S. B., co wiązało się z ustaleniem dochodów strony. Wbrew wywodom i zarzutom skargi, zebrane w sprawie dowody (wywiady środowiskowe, wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego) w pełni uprawniały organy orzekające w sprawie do ustalenia, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo z S. B.. Dlatego dochody S. B., przy braku jakichkolwiek dochodów własnych skarżącego, są dochodami rodziny w rozumieniu art. 6 ust.14 ustawy o pomocy społecznej. Trafnie organy podkreśliły, że zmienność oświadczeń skarżącego i konkubiny w przedmiocie prowadzenia wspólnego gospodarstwa wynikała wyłącznie z chęci uzyskania wnioskowanego w danej chwili świadczenia. W ocenie Sądu, dokonana przez organy obu instancji ocena dowodów zebranych na okoliczność prowadzenia wspólnego gospodarstwa jest prawidłowa i nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 kpa. Dlatego, nieprzekonywujące są twierdzenia skarżącego, że jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej, a więc osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Niezależnie od powyższych stwierdzeń akceptujących stanowisko organów orzekających co do oceny materiału dowodowego, Sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji takich istotnych naruszeń prawa procesowego, w świetle których decyzje te muszą być wyeliminowane z obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika, że G. B. wniosek o przyznanie zasiłku stałego złożył w dniu [...] Rozpoznanie wniosku wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zatem stosownie do art. 35 § 3 kpa organ I instancji powinien był wydać decyzję nie później niż w ciągu miesiąca. Termin nie rozpoznania wniosku został przedłużony do dnia [...] (pismo organu I instancji z dnia [...], którego odpis doręczono stronie), z uwagi na rozpatrywanie przez ZUS wniosku skarżącego o rentę socjalną, co istotnie mogło mieć znaczenie przy ustalaniu dochodu strony, a do czego organ był uprawniony w świetle art. 36 § 1 kpa. Organ I instancji rozpoznał zatem wniosek skarżącego z dnia [...] w [...] z tym, że w tej samej dacie – [...] – wydał dwie decyzje: pierwszą przyznającą zasiłek stały na okres od [...] przy uwzględnieniu dochodu na osobę w rodzinie za miesiąc [...] i drugą decyzję odmawiającą przyznania zasiłku stałego – od [...] przy uwzględnieniu dochodu z miesiąca [...]. Organ I instancji rozpoznał więc dwukrotnie jeden wniosek z rozbiciem żądania na poszczególne miesiące, a takiego trybu rozpatrzenia wniosku o zasiłek stały przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują. Jest to zatem uchybienie, którego skutki doprowadziły do pogorszenia sytuacji osoby wnoszącej o pomoc społeczną w nieuzasadniony prawem sposób. Z powyższego sposobu rozpatrzenia wniosku przez organ I instancji wynika, że jest on następstwem błędu w rozumowaniu. Organ – jak można się domyślać – uważał, że skoro w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne posiadał wiedzę o zmianie wysokości miesięcznego dochodu strony, zaistniałej pomiędzy miesiącem złożenia wniosku, a wydaniem decyzji, to jedynym rozwiązaniem tej kwestii jest wydanie dwóch odrębnych decyzji. Takie stanowisko, jak już wyżej zostało to wskazane, nie jest prawidłowe z przyczyn proceduralnych. Ponadto opiera się na wadliwym zastosowaniu prawa materialnego. Wprawdzie istotnie, dochód na osobą w rodzinie w miesiącu [...] przekroczył kryterium dochodowe o kwotę [...] zł, lecz w takiej sytuacji należało zastosować przepis art. 106 ust.3a ustawy o pomocy społecznej stanowiący, że "Zmiana dochodu w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie". Skoro kryterium dochodowe zgodnie z art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wynosi 312 zł, na osobę w rodzinie, a 10% tej kwoty to 31,20 zł, zatem wzrost dochodu strony w miesiącu [...] o kwotę [...] zł, nie stanowił podstawy do odmowy przyznania zasiłku stałego w istocie od miesiąca [...]. Dla rozpoznania wniosku złożonego w [...] konieczne zatem było zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, ustalenie dochodu z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku tj. dochodu za miesiąc [...]. Tak więc, prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia [...] wymagało wydania jednej decyzji, co powinny mieć organy na uwadze przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, że sprzeczna z prawem jest nie tylko zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, ale narusza również prawo decyzja organu I instancji z dnia [...] Nr [...] przyznająca zasiłek stały od [...] tylko do [...]. W tym stanie sprawy, Sąd uznał za niezbędne zastosowanie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, celem doprowadzenia sprawy do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z tym przepisem, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powyższe względny mając na uwadze, należało orzec jak w sentencji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 P.p.s.a. (co do pkt 1 wyroku), a na podstawie art. 152 P.p.s.a. co do pkt 2 wyroku.