II SA/Sz 963/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi Z. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...] w części określającej termin wykonania decyzji w pozostałym zakresie skargę oddala, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części, w której stwierdzono nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] na podstawie art. 34 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity z 2007 r. Dz. U. Nr 39, poz. 251 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), działając z urzędu, Wójt Gminy [...] nakazał ZM. i J.M., właścicielom działki nr[...] obręb ewidencyjny [...], usunięcie z powyższej nieruchomości zgromadzonych odpadów, tj. urobek z wykopu (...) wraz z domieszką odpadów budowlanych [...] i gruzu budowlanego [...]. W punkcie 2 orzekł, że wykonanie decyzji nastąpi przez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów z przedsiębiorcą, posiadającym odpowiednie zezwolenie. Natomiast w punkcie 3 określił termin wykonania decyzji ustalając, iż strona będzie miała na to 14 dni od uprawomocnienia się decyzji. Organ pierwszej instancji ustalił, iż Z. i J.M. są właścicielami dz. nr [...]. Powyższa działka ewidencyjna o powierzchni [...] ha sklasyfikowana jest wg rejestru gruntów jako: [...]ha. Działka ta w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], przyjętym Uchwałą Ńr XLIV/293/10 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kołobrzeg dla obrębu ewidencyjnego Zieleniewo oznaczona jest symbolem 4FR ZZ co w tekście planu oznacza: tereny rolnicze, dopuszcza się prowadzenie sieci, teren wykluczony z zabudowy kubaturowej i narażony na niebezpieczeństwo powodzi. W zasadach zagospodarowania terenu wskazuje się zachowanie i konserwowanie systemu melioracyjnego. Ponadto wskazana wyżej działka ewidencyjna zlokalizowana jest przy granicy specjalnego obszaru ochrony ptaków Natura 2000 Wybrzeże [...].W dniu [...] dokonano oględzin dz. nr [...] obręb ewidencyjny [...]. Na jej terenie stwierdzono znaczne podwyższenie terenu urobkiem z wykopu wraz z domieszką odpadów budowlanych i gruzu budowlanego. W związku z powyższym Wójt Gminy [...] w dniu [...] wezwał pismem znak: [...] do usunięcia nagromadzonych odpadów z terenu działki w terminie 7 dni od otrzymania korespondencji z zastrzeżeniem wszczęcia postępowania z tytułu art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity z 2007 r. Dz. U. Nr 39, poz. 251 z późn. zm.). Ze względu na niekorzystne warunki atmosferyczne na wniosek posiadacza odpadów termin usunięcia odpadów został ostatecznie przedłużony do dnia [...].W dniu [...] dokonano oględzin terenu i stwierdzono rozplantowanie urobku na terenie nieruchomości podwyższając go znacznie. Na rozplantowanym urobku widoczne były odpady budowlane i gruz budowlany. W dniu [...] Wójt Gminy [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie magazynowania odpadów na terenie dz. nr [...] obręb ewidencyjny [...]z informacją, że strony postępowania mają możliwość udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Pismem z dnia [...] (data wpływu [...] r.) właściciele nieruchomości wyjaśnili, że teren nieruchomości został uprzątnięty i nie są magazynowane na nim żadne odpady. Pismem z dnia [...] strony postępowania zostały poinformowane o planowanych w dniu [...] oględzinach terenu przedmiotowej działki. W dniu [...]przeprowadzono ponowne oględziny przedmiotowej nieruchomości, które pokazały, że nawieziony urobek z wykopu wraz z domieszką odpadów budowlanych i gruzu budowlanego został rozplantowany i podwyższył fragment nieruchomości. Na planowanych oględzinach nie stawili się współwłaściciele terenu, którzy zostali poinformowani o oględzinach pismem z dnia [...] otrzymując je dnia [...] r. Pismem z dnia [...] strony postępowania zostały zawiadomione zgodnie z art. 10 § 1 ustawy k.p.a., że zebrane zostały dowody i materiały do wydania decyzji administracyjnej oraz że strony mają możliwość wypowiedzenia się w powyższej sprawie w ciągu 7 dni od dostarczenia niniejszego zawiadomienia. Zgromadzone odpady na terenie dz. nr [...] obręb ewidencyjny [...] zgodnie z art. 3 ustawy o odpadach zaliczane są do odpadów a odpady zgodnie z art. 34 tej samej ustawy powinny zostać poddane unieszkodliwieniu lub składowane w miejscu do tego przeznaczonym (składowisku odpadów). W miejscu zgromadzonych odpadów przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia dla którego ustanowiona jest strefa ograniczonego użytkowania w odległości [...] m od osi gazociągu. W ocenie organu nawiezione hałdy ziemi i gruzu niebezpiecznie podniosły nieruchomości i spowodowały najprawdopodobniej zaburzenie stosunków wodnych, co może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18.07.2001 r. prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.). Dalej organ stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod odzysku (Dz. U. z 2006 r. Nr 75, poz. 527) odpady z betonu, gruz ceglany i urobek z pogłębiania jest możliwy do utwardzania powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. Ponad to do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego bądź też wynika ze zgłoszenia robót budowlanych. Jednakże z ustaleń organu wynika, że plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na przedmiotowym terenie nie przewiduje takich możliwości. Odwołanie od tej decyzji wnieśli Z. i J.M., którzy wnieśli o jej uchylenie. Zdaniem odwołujących się przepisy art. 7 ust.2 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów w pierwszej kolejności obowiązany jest do poddania ich odzyskowi, polegającym m.in. na możliwość ich wykorzystania zaś w przyszłości odwołujący zamierzają tam wybudować siedlisko rolnicze, ponieważ w myśl ustawy o ochronie gruntowo rolnych i leśnych, grunty pod budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych - są gruntami rolnymi. Strony podniosły również, iż nie zgadzają się ze stanowiskiem organu I instancji, iż rozplantowana na działce ziemia z gruzem niebezpiecznie podniosły teren co spowodowało "najprawdopodobniej" zaburzenie stosunków wodnych. Zdaniem stron, przepisy ustawy o odpadach zezwalają na przekazywanie odpadów osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącymi przedsiębiorcami, celem poddania ich odzyskowi poprzez ich wykorzystanie. W zakończeniu odwołania strony wskazują, iż na sąsiednich działkach znajdują się odpady wielkogabarytowe, a ich właściciele nie otrzymali decyzji na usunięcie odpadów. Decyzją z dnia [...]na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), art. 34 w związku z art.33 ust.1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. Nr 62 poz.628 z późn. zm.), art. 1, art.2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001r Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołując się na treść art. 3 ust. 1, art. 34, art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach oraz wydanym na podstawie art. 33 ust. 3 cyt. ustawy o odpadach rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącymi przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku zaś w załączniku do rozporządzenia wymienione zostały te rodzaje odpadów, które mogą być objęte odzyskiem. Zwrócono uwagę, iż brak obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku dla tych rodzajów odpadów, które są wyszczególnione w załączniku do w/w rozporządzenia Ministra Środowiska, nie oznacza jeszcze, że działalność w takim zakresie może być prowadzona na terenie każdej nieruchomości. Działalność taka może być prowadzona wyłącznie z zachowaniem przepisów odrębnych. Takim przepisem odrębnym jest dla każdej gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (mpzp), uchwalany przez radę gminy w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to plan jest przepisem gminnym, obowiązującym wszystkich podejmujących inwestycje na terenie danej gminy. W dniu [...] Rada Gminy [...] uchwaliła mpzp dla Gminy [...] uchwałą Nr XLIV/293/10 . W myśl części graficznej tego planu( mapa) -obszar, w którym położona jest przedmiotowa działka, oznaczony jest symbolem [...] , zaś z zapisów części opisowej tego planu wynika, iż jest to teren rolniczy, wykluczony z zabudowy kubaturowej. Tak sformułowane określenie funkcji tego terenu oznacza, iż nie może tam być lokalizowana żadna zabudowa kubaturowa, a wiec i planowane w przyszłości przez odwołujących się siedlisko rolnicze. Podjęcie jakichkolwiek działań na rzecz zabudowy tego terenu, w tym robót ziemnych na rzecz utwardzenia bądź podwyższenia terenu - są sprzeczne z ustaleniami mpzp Gminy [...]. W świetle ustaleń mpzp Gminy [...], zwiezione na teren przedmiotowej działki ziemia z urobku i gruz budowlany nie mogą tam być poddane odzyskowi polegającym na ich wykorzystaniu na podwyższenie i utwardzenie terenu działki, gdyż działalność taka na tym terenie jest sprzeczna z przepisem odrębnym, którym jest mpzp Gminy [...]. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. i.J.M. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że uchwalenie przez Radę Gminy [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa działka nr [...] została oznaczona symbolem [...] – z przeznaczeniem podstawowym teren rolniczy zamknęło im drogę do zagospodarowania działki. Według skarżących jedynym sposobem zagospodarowania działki jest jej rekultywacja w kierunku rolnym. Skarżący podnieśli także, że z informacji uzyskanych od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] przedmiotowa działka nie leży na terenie zalewowym. Zdaniem skarżących używanie odpadów w procesie rekultywacji jest generalnie dozwolone i zgodnie z załącznikiem nr 5 do ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), jest to metoda odzysku odpadów. W uzasadnieniu skargi skarżący powołując się na pojęcie odzysku i unieszkodliwienia odpadów oraz wyjaśniana różnic (mając na uwadze cele działania) pomiędzy odzyskiem, a unieszkodliwieniem odpadów wywodzili, że rekultywacja jest uznawana za odzysk, bo jej celem jest wykorzystywanie odpadów. W ocenie skarżących z obowiązujących przepisów wyraźnie wynika, że wykorzystanie odpadów dla celów rekultywacji gleby i ziemi, poprzez ich rozprowadzenie na powierzchni ziemi, nie jest w rozumieniu prawa ich unieszkodliwieniem (a więc tym samym i składowaniem), a odzyskiem, więc nie mają do tych działań zastosowania przepisy obowiązujące przy składowaniu odpadów. Zdaniem Z. i J.M. dzięki poddaniu odpadów odzyskowi przynoszą one określoną korzyść, w przypadku odzysku określonego kategorią [...] jest to poprawa jakości gleby i przywrócenie gruntom zdegradowanym ich wartości użytkowych lub przyrodniczych. W analizowanym przypadku w grę wchodzi przede wszystkim przywrócenie wartości użytkowych i w drugiej kolejności przyrodniczych. Według strony skarżącej rekultywacja to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez m.in. właściwe ukształtowanie rzeźby terenu. Zdaniem skarżących rozprowadzenie odpadów na powierzchni ziemi może więc służyć także i temu celowi rekultywacji, a grubość warstwy odpadów może być wówczas uzależniona od warunków uzyskania tego celu. Nie można bowiem odgórnie stwierdzić, że np. tylko 20 cm warstwa odpadów jest ich rozprowadzeniem na powierzchni ziemi, a grubsza już nie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Skarga okazała się częściowo zasadna, choć nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z art. 34 ustawy o odpadach Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. W decyzji organu I instancji w punkcie 3 został określony termin, w którym nakaz usunięcia odpadów ma być wykonany. Sąd nie podziela stanowiska organów w przedmiocie obowiązku wykonania decyzji w terminie określonym przez organ. Z dyspozycji przepisu art. 34 cyt. ustawy nie wynika, iż daje on podstawę do orzekania w przedmiocie określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku. W świetle przepisów procesowego i materialnego prawa administracyjnego należy odróżnić ostateczności decyzji, która staje się natychmiast wykonalna z dniem jej wydania od jej wymagalności, której każdorazowo termin wykonania określa odpowiedni przepis materialny prawa administracyjnego rangi ustawowej (por. wyrok NSA z 15 czerwca 21010r. II OSK 1015/09). Zatem termin określony przez organ I instancji i zaakceptowany przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji został nałożony bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa należało stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji w części, w której został określony termin wykonania decyzji oraz zaskarżonej decyzji tylko w tej części, w której utrzymywała w mocy orzeczenie w przedmiocie terminu wykonania nałożonego przez organ I instancji obowiązku. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił uznając, iż zarzuty w niej przedstawione nie zasługują na uwzględnienie. Przepis art. 34 ustawy o odpadach przewiduje instrument, który nazwać można decyzją interwencyjną. Wykładnia celowościowa tego przepisu nakazuje rozumieć ów nakaz jako nałożenie obowiązku usunięcia odpadu z każdego miejsca, które nie jest odpowiednie do tego aby odpad tamże pozostawał. Takim miejscem jest to, nieprzeznaczone do jego składowania lub magazynowania. To zaś oznacza, że jego posiadacz winien odpad ten usunąć, gdyż art. 34 ust. 1 ww. ustawy, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Do usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania powinien być zobowiązany obecny posiadacz odpadów, a decyzja, wydana na podstawie art. 34 ustawy o odpadach, podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym według przepisów o egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach upoważnia posiadaczy niektórych rodzajów odpadów do przekazywania ich do wykorzystania na potrzeby własne przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami. Prowadzenie działalności w zakresie wykorzystania odpadów na własne potrzeby przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, niebędące przedsiębiorcami, nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku (art. 33 ust. 2). Problematyka przekazywania odpadów podmiotom innym niż przedsiębiorcy jest obecnie regulowana, wydanym na podstawie art. 33 ust.3 ustawy o odpadach, rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75, poz. 527). W załączniku do rozporządzenia wymienione zostały rodzaje odpadów oraz dopuszczalne metody ich odzysku. Wśród wymienionych rodzajów odpadów znajdują się także odpady oznaczone kodami: 17 01 01 – odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów; 17 01 02 - gruz ceglany; 17 01 03 odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia (wykonane z ceramiki); 17 01 07 – zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, a więc odpady, o których mowa w zaskarżonej decyzji. Odpady te w zasadzie mogą być użyte do utwardzania powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepalącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego; do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub Prawa budowlanego bądź też, wynika ze zgłoszenia robót budowlanych. W dniu [...]Rada Gminy [...] uchwaliła mpzp dla Gminy [...] uchwałą Nr XLIV/293/10. W myśl części graficznej tego planu( mapa) -obszar, w którym położona jest przedmiotowa działka, oznaczony jest symbolem [...], zaś z zapisów części opisowej tego planu wynika, iż jest to teren rolniczy, wykluczony z zabudowy kubaturowej. Tak sformułowane określenie funkcji tego terenu oznacza, iż nie może tam być lokalizowana żadna zabudowa kubaturowa, a wiec i planowane w przyszłości przez odwołujących się siedlisko rolnicze. Podjęcie jakichkolwiek działań na rzecz zabudowy tego terenu, w tym robót ziemnych na rzecz utwardzenia bądź podwyższenia terenu - są sprzeczne z ustaleniami mpzp Gminy [...]. W świetle ustaleń mpzp Gminy [...], zwiezione na teren przedmiotowej działki ziemia z urobku i gruz budowlany nie mogą tam być poddane odzyskowi polegającym na ich wykorzystaniu na podwyższenie i utwardzenie terenu działki, gdyż działalność taka na tym terenie jest sprzeczna z przepisem odrębnym, którym jest mpzp Gminy [...]. W świetle powyższego argumentacja skarżących, iż formą odzysku odpadów zgromadzonych na przedmiotowej nieruchomości jest rekultywacja gleby dokonana przez ich wykorzystanie jest w ocenie Sądu nie uzasadniona dla tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art.135 ustawy ppsa orzeczono, jak w sentencji.