II SA/Sz 965/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr.[...], II. orzeka , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. M. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z [...] r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z [...] r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał R. M. rozbiórkę samowolnie postawionego obiektu budowlanego nr [...] wolnostojącej przyczepy kempingowej wraz z zewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną i elektroenergetyczną na nieruchomości przy ul. [...] , działka nr [...] obręb [...] w [...] . W uzasadnieniu organ podał, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 6 lipca [...] r. kontroli nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] , inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) stwierdzili, że na jej terenie postawiona została wolnostojąca, jednokondygnacyjna przyczepa kempingowa o funkcji letniskowego domku rekreacyjnego. Obiekt ten, z płaskim dachem o rzucie prostokąta, o wymiarach zewnętrznych 8,33 m x 3,02 m i wysokości 2,14 m wraz z zewnętrznymi instalacjami służącymi funkcjonowaniu obiektu; wodno-kanalizacyjną i elektroenergetyczną jest nietrwale związany z gruntem. Inwestor R. M. rozpoczął roboty budowlane związane z postawieniem tego obiektu budowlanego, bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jesienią [...] r. Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r. nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie do dnia [...] r. w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem następujących dokumentów : - zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę uprawnioną i sprawdzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności bądź rzeczoznawcę budowlanego, - potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii zaświadczeń, aktualnych na dzień opracowania projektu, wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz kopii decyzji o wpisie do centralnego rejestru Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego osób posiadających uprawnienia budowlane, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, dlatego organ wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. W odwołaniu od ww. decyzji R. M. podniósł, iż od [...] r. nie jest właścicielem działki nr [...] , dlatego też nie może wypełnić nałożonych przez organ zobowiązań. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 25 lipca 2011 r., nr WOA.7721.141.2011.JC, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z [...] r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. M., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli nieruchomości, stanowiącej własność J. M., położonej przy ul [...] w [...] , stwierdzono, że ustawiona na niej została wolnostojąca przyczepa kempingowa typu domek holenderski, wyposażona w instalację elektryczną i wodociągowo-kanalizacyjną. R. M. oświadczył, że przedmiotowy obiekt postawił jesienią [...] r., a w [...] r. wyposażył go w podłączenia instalacji. W oparciu o powyższe organ powiatowy wszczął postępowanie w przedmiocie samowolnie postawionego obiektu budowlanego i nakazał R. M. przedłożenie w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów. Powyższe zobowiązanie nie zostało wykonane. Badając prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem, obiekt ustawiony na działce, nie połączony trwale z gruntem podlega przepisom prawa budowlanego i jest kwalifikowany jako budowla – obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b, bądź jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 30. Art. 29 ustawy wyszczególnia obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę i wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Obiekt objęty przedmiotowym postępowaniem nie mieści się w tej kwalifikacji, ponieważ nie jest obiektem gospodarczym związanym z produkcją rolną i uzupełniającym zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej (art. 29 ust. 1 pkt 1) ani też wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym, wiatą bądź altaną o powierzchni zabudowy do 25 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 2).Przedmiotowy obiekt nie jest także tymczasowym obiektem budowlanym, niepołączonym trwale z gruntem i przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni, od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Postępowanie administracyjne w sprawie jego wybudowania toczy się przez czas dłuższy niż 120 dni, a inwestor nie zgłosił zamiaru ustawienia takiego obiektu na czas nie dłuższy niż 120 dni. Zatem przedmiotowy obiekt stanowi obiekt budowlany, a jego ustawienie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast inwestor decyzji takiej nie uzyskał. Przepis art. 48 ust. 2 pozwala zalegalizować powstałą samowolę budowlaną, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, po wykonaniu obowiązków nałożonych postanowieniem na podstawie art. 48 ust. 2 i 3. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, stosuje się przepis ust. 1 o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do argumentów skarżącego, organ stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu posiada on status strony jako inwestor, co potwierdzają podpisane przez niego dokumenty oraz fakt zamieszkiwania skarżącego na przedmiotowej nieruchomości. Na opisaną decyzję [...] ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] , skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyła J. M.. Wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości skarżąca podniosła, iż w aktach sprawy jest wypis z rejestru gruntów dot. nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w [...] , której dotyczy przedmiotowe postępowanie, a której właścicielem od 12 lat jest ona, a nie R. M.. Organ powiatowy nie uznał ww. wypisu z rejestru gruntów i adresatem wydawanych decyzji i postanowień błędnie uznał byłego właściciela, któremu przyznał status strony i naruszając dyspozycję art. 28 K.p.a. doręczał skarżone decyzje. W związku z powyższym mając na uwadze treść art. 156 § 1 pkt 4 Kpa skarżąca wniosła o wyłączenie z obrotu prawnego skarżonej decyzji przez stwierdzenie jej nieważności, ponieważ została doręczona i skierowana do osoby nie będącej stroną w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Z treści powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego – bada z urzędu zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji. W niniejszej sprawie, w wyniku analizy zebranego materiału dowodowego uznać należy, że w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie rozstrzygnięć, albowiem decyzje te zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Pojęcie strony wyjaśniono w art. 28 Kpa stanowiącym, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu jako strony postępowania jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie nakazano inwestorowi R. M., w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z [...] r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane", rozbiórkę samowolnie postawionego obiektu budowlanego nr 5 - wolnostojącej przyczepy kempingowej wraz z zewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną i elektroenergetyczną na nieruchomości przy ul. [...] , działka nr [...] , obręb [...] w [...] . W trakcie prowadzonego postępowania R. M. oświadczył, że przedmiotowy obiekt postawił jesienią [...] r., natomiast nieruchomość od [...] r. stanowi własność J.M., co potwierdza wypis z rejestru gruntów dotyczący przedmiotowej nieruchomości, załączony do akt sprawy. W tym miejscu należy wskazać, że w sytuacji orzekania przez organ w przedmiocie nakazu rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego, podstawową czynnością organu orzekającego jest ustalenie podmiotu do którego decyzja taka ma być skierowana. Powyższe wiąże się z treścią art. 52 Prawa budowlanego, który wymieniając podmioty obowiązane na swój koszt do dokonania czynności nakazanej w decyzji o której mowa m.in. w art. 48 ww. ustawy stanowi, iż są nimi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zakładając, że kolejność ustawowo zobowiązanych nie jest przypadkowa przyjąć należy, że nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Ustawodawca niejednokrotnie posługując się w ustawie Prawo budowlane pojęciem "inwestora", nie zdefiniował jednak zakresu znaczeniowego tego terminu. Przyjęcie, że inwestorem jest osoba, która organizuje i finansuje budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00, Lex nr 354876 )na gruncie przepisów art. 52 w związku z art. 48 wydaje się być dużym uproszczeniem. W ocenie składu orzekającego na akceptację zasługuje natomiast pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. - II OSK 522/06, (Lex nr 3393910), zgodnie z którym w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego obciążony jest inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący zarząd. Orzekający w przedmiocie nakazu rozbiórki organ nadzoru budowlanego winien dokonać oceny stanu prawnego obiektu rozpoczynając od oceny stanu prawnego nieruchomości. Na podstawie wpisu do księgi wieczystej, powinien ustalić, czy realizujący budowę (inwestor) miał w ogóle prawo do dysponowania nieruchomością. Jeżeli natomiast inwestor nie był właścicielem – czy dysponował innym tytułem prawnym (np. legitymował się uprawnieniami wynikającymi z umowy obligacyjnej zawartej z właścicielem). Na konieczność dokonywania wyboru adresata nakazu rozbiórki pod kątem wykonalności tego obowiązku zwrócił też uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 czerwca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 388/08, Lex nr 509864) stwierdzając, iż nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Powyższe ustalenia miały istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, gdyż właściwe wskazanie w decyzji podmiotu zobowiązanego warunkuje możliwość wykonania wynikającego z niej nakazu rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie sprawcę samowoli budowlanej łączył z właścicielem stosunek rodzinny bliskiego pokrewieństwa. Ww. stosunek określany też w piśmiennictwie prawniczym stosunkiem "prawno-rodzinnym", nie mógł w ocenie Sądu przesądzać o uznaniu przez organ R. M. za adresata decyzji rozbiórkowej w sytuacji, w której inwestor ten nie legitymował się prawem własności gruntu. Przesądzać o tym, też nie mógł fakt zamieszkiwania przez niego na tej nieruchomości. Wadliwe określenie adresata decyzji (którym w rozważanym przypadku powinien być właściciel nieruchomości i wzniesionego na niej obiektu budowlanego, czyli skarżąca J. M.) sprawiło, że Sąd uznał zasadność skargi. Ze względu na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] , na podstawie art. 145 § 1 pkt 2ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),zwanej dalej "P.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a, co oznacza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, natomiast o kosztach w oparciu o treść art. 200 tej ustawy.