II SA/Sz 965/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu Stargardzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 czerwca 2016 r. nr NK-3.4131.136.2016.KD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Samodzielnego Publicznego Wielospecjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Stargardzie I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Powiatu Stargardzkiego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Uchwałą Nr 885/16 z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Samodzielnego Publicznego Wielospecjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. Zarząd Powiatu S. , na podstawie art 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 2099 ze zm.), w § 1 powierzył obowiązki dyrektora Samodzielnego Publicznego Wielospecjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Stargardzie P. W. B. na podstawie kontraktu menadżerskiego stanowiącego załącznik do niniejszej uchwały na okres od dnia [...] r., do czasu zatrudnienia dyrektora wyłonionego zgodnie z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Przepis § 2 stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2016 r. W dniu [...] r. Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] , którym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814) stwierdził nieważność opisanej na wstępie uchwały Zarządu Powiatu w S. W ocenie organu nadzoru uchwalenie przedmiotowego aktu nastąpiło bez podstawy prawnej, bowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują możliwości powierzenia obowiązków dyrektora podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a ponadto z istotnym naruszeniem procedury określonej w art. 49 ust. 1, 2 i 6 ustawy o działalności leczniczej. Zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą ponosi kierownik. W przypadku podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną (art. 46 ust. 3 ustawy). Przepisy przewidują zatem jedynie możliwość zatrudnienia kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, nie przewidują natomiast zatrudnienia osoby pełniącej obowiązki kierownika. Czynność powierzenia obowiązków kierownika w tej sytuacji należałoby więc traktować tak samo jak zatrudnienie na stanowisku kierownika. Istotą pracy na stanowisku kierownika jest bowiem właśnie pełnienie (wykonywanie) jego obowiązków. W świetle obowiązujących regulacji nie ma więc prawnej możliwości zatrudnienia kogoś na stanowisku pełniącego obowiązki kierownika, powołania na stanowisko pełniącego obowiązki kierownika, czy ogłoszenia konkursu na takie stanowisko. Zatrudnienie pracownika na stanowisku pełniącego obowiązki kierownika jest równoznaczne z zatrudnieniem na stanowisku kierownika, ponieważ pomimo użycia innej nazwy w rzeczywistości dochodzi do zatrudnienia na stanowisku kierownika. W przepisach prawa można co prawda wskazać sytuacje, w których ustawodawca zdecydował o możliwości powierzenia pełnienia obowiązków określonego organu administracji publicznej, czy kierownika innej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne. Uprawnienie takie wynika jednak wprost z przepisów prawa (np. art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Z uwagi jednak na brak przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, niedopuszczalnym jest podjęcie przez Zarząd uchwały o tej treści. Stanowiłoby to bowiem naruszenie fundamentalnej dla prawa publicznego zasady praworządności. Wzgląd na tę zasadę sprzeciwia się przyjmowaniu domniemania istnienia kompetencji niewyrażonych wprost w przepisach. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że Zarząd Powiatu w Stargardzie podjął uchwałę Nr 885/16 bez podstawy normatywnej. Ponadto, co istotne, zdaniem organu, w analizowanej sprawie, zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej, w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika, który ogłasza podmiot tworzący. Określenie "ogłasza" należy rozumieć jako bezwzględny obowiązek ogłoszenia konkursu przez podmiot tworzący w razie wakatu na stanowisku kierownika (dyrektora) podmiotu leczniczego nie będącego przedsiębiorcą. W myśl art. 49 ust. 6 ww. ustawy, z kandydatem na stanowisko kierownika, wybranym w drodze konkursu, nawiązuje się stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną na 6 lat, przy czym okres ten może być przedłużony do 8 lat, jeżeli do osiągnięcia wieku emerytalnego pracownikowi brakuje nie więcej niż 2 lata. Kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą wyłania się więc zawsze w drodze konkursu. Istnieje co prawda możliwość, wynikająca z treści art. 49 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, nawiązania przez podmiot tworzący stosunku pracy albo zawarcia umowy cywilnoprawnej z osobą przez siebie wskazaną, jednakże jest to możliwe wyłącznie wówczas, gdy w wyniku postępowania w dwóch kolejnych konkursach kandydat nie został wybrany, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Powierzenie przez Zarząd Powiatu w S. uchwałą obowiązków dyrektora Samodzielnego Publicznego Wielospecjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. nastąpiło bez zachowania trybu określonego w art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej, co jest niedopuszczalne. Następnie organ nadzoru wskazał, że w piśmie z dnia [...] r. Starosta S. wyjaśnił, że powierzenie obowiązków dyrektora było w przedmiotowej sprawie konieczne. Zdaniem Starosty, przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą umożliwia wszczęcie procedury konkursowej dopiero po zwolnieniu stanowiska dyrektora, co doprowadziłoby do sytuacji braku ciągłości zarządzania SPWZOZ w S. (w placówce nie ma zastępcy dyrektora, a były dyrektor uchylił wszelkie udzielone pełnomocnictwa). Ponadto, Starosta poinformował, że powierzenie obowiązków dyrektora SPWZOZ w S. nie ma na celu ominięcia obowiązku wyłonienia dyrektora w drodze konkursu, a jedynie zabezpieczenie interesów pacjentów i prawidłowe funkcjonowanie Zakładu. Jednakże, w ocenie Wojewody, organy władzy publicznej zobowiązane są działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a obowiązujące przepisy po pierwsze nie przewidują możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą oraz po drugie nie pozwalają na zatrudnienie dyrektora takiego podmiotu w inny sposób niż w drodze konkursu. Niezależnie więc od motywów jakimi kierował się Zarząd Powiatu w S., uznać należy, że podejmując uchwałę Nr 885/16 organ ten wykroczył ponad przyznaną w art. 49 ust. 1, 2 i 6 ustawy o działalności leczniczej kompetencję nawiązywania stosunku pracy z kierownikiem podmiotu leczniczego. Z powyższych względów, stwierdzenie nieważności uchwały Nr 885/16 jest konieczne i w pełni uzasadnione. Zarząd Powiatu S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w S. z dnia [...] r. zarzucając mu rażące naruszenie prawa materialnego: 1) art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, polegające na błędnym uznaniu, że Zarząd Powiatu nie miał prawa zatrudnić pełniącego obowiązki Dyrektora Samodzielnego Publicznego Wielospecjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. (dalej: SPWZOZ), 2) art. 46 ust. 1 i 3 oraz art. 49 ust. 1,2 i 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015r., poz. 618 ze zm.), w wyniku przyjęcia, że jedynie prawnie dopuszczalną formą zatrudnienia celem pełnienia obowiązków dyrektora SPWZOZ jest jego wybór w drodze procedury konkursowej, o której mowa w tym przepisie (art. 49), 3) art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, oświadczając, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i nadal uznaje przedmiotową uchwałę za podjętą z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa. Ustosunkowując się do podniesionego przez Powiat S. zarzutu, iż nie wykazał na czym polega "istotność" naruszenia prawa, Wojewoda wyjaśnił, że w ustawie o samorządzie powiatowym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów przez organy powiatu. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ustawy). Ustawodawca nie definiuje jednak kategorii obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Przyjmuje się, że istotne naruszenia prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nadto, w odpowiedzi na kolejny argument skargi, Wojewoda wskazał, że dokonując wykładni systemowej uregulowań prawnych nie sposób stwierdzić, że art. 46 ust. 3. ustawy o działalności leczniczej przewiduje prawną możliwość odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 49 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którą kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą wyłania się w drodze konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w świetle § 2 wspomnianego przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie przy tym do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a.", wspomniana kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, a także ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z przepisu art. 148 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w postępowaniu sądowym jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. roku stwierdzające nieważność uchwały Nr 885/16 Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] r. w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Samodzielnego Publicznego Wielospecjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S.. Wniesiona skarga na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze jest zasadna albowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały nie wykazała, iż jest ona obarczona wadą istotnego naruszenia prawa, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Z treści § 1 uchwały wynika, że pełnienie obowiązków dyrektora SPWZOZ w S. na podstawie kontraktu menadżerskiego, stanowiącego załącznik do uchwały, na okres od dnia [...] r. do czasu zatrudnienia dyrektora wyłonionego zgodnie z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej powierza się P. W. B.. Uchwała będąca przedmiotem oceny legalności przez organ nadzoru została podjęta na podstawie przepisu art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z o samorządzie powiatowym oraz art. 6 ust. 1 w związku z art.5 ust. 1 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 2099 ze zm.). Zasadnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika, który ogłasza podmiot tworzący. Przepisy tej ustawy stanowią również o sposobie i trybie powołania kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą. Wskazany przez Wojewodę przepis art. 49 ust. 1 oraz ust. 2 powołanej ustawy przewiduje wyłonienie kandydata na stanowisko kierownika w drodze konkursu. Zgodnie z art. 49 ust. 6 dopiero z tak wyłonionym kandydatem nawiązuje się stosunek pracy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że dokonane zaskarżoną uchwałą powierzenie obowiązków dyrektora opisanej wyżej placówki odbyło się bez zachowania powyższego trybu. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że sytuacja prawna i faktyczna w rozpoznawanej sprawie, czego nie wziął pod uwagę organ nadzoru, była skomplikowana. Z osobą poprzednio sprawującą funkcję dyrektora została rozwiązana umowa o pracę a w jednostce nie był zatrudniony zastępca dyrektora. Nie było zatem w SPWZOZ żadnej osoby, która mogłaby dyrektora zastąpić. Zarząd Powiatu S. niezwłocznie po rozwiązaniu stosunku pracy z dotychczasowym dyrektorem powierzył obowiązki dyrektora w oparciu o uchwałę, którą zakwestionował Wojewoda. Nie kwestionując prawnego obowiązku powołania dyrektora w drodze konkursu, Zarząd Powiatu S. w dniu [...] r. podjął uchwałę nr [...],w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora SPWZOZ w S.. W ocenie Sądu, sytuacja która zaistniała w SPWZOZ w Stargardzie wymagała rozwiązania i podjęta uchwała służyła temu celowi. Niewątpliwie podjęcie przez Zarząd Powiatu uchwały do której załącznik stanowił kontakt menadżerski posiada umocowanie w przepisie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, tym nie mniej istniała możliwość zawarcia wyłącznie umowy (kontraktu) przez zarząd. Charakter prawny czynności związanych z powoływaniem i odwoływaniem kierowników jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym charakter uchwał tego typu, jest dyskusyjny. Są to materie regulowane zarówno przepisami prawa publicznego jak i przepisami z zakresu prawa pracy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 112/16 (dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] miał na uwadze, że zważywszy na sytuację, która zaistniała w SPWZOZ w S. oraz wynikające z niej konsekwencje, uchwały Zarządu Powiatu nie sposób oceniać wyłącznie w kategoriach istotnego naruszenia prawa. Nie można odbierać Zarządowi Powiatu uprawnienia do sanowania zaistniałej sytuacji. W ocenie Sądu, organ nadzoru dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały nie pochylił się nad skutkami zakwestionowania działań Zarządu Powiatu dla prawidłowego i niezakłóconego funkcjonowania SPWZOZ realizującego konstytucyjnie zagwarantowane prawo obywateli do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (art. 68 Konstytucji RP). Literalne wykładanie przepisów art. 46 i 49 ustawy o działalności leczniczej w sytuacji, w której znalazł się SPWZOZ w Stargardzie po rozwiązaniu stosunku pracy z dotychczasowym dyrektorem czyli braku możliwości działania, narusza zaufanie do państwa i do prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.