II SA/Sz 966/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 listopada 2025 r. nr 010070/684/4740150/2025 postępowanie 554622029 w przedmiocie świadczenia aktywni rodzice w pracy uchyla zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz poprzedzającą ją decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 sierpnia 2025 r. nr 010070/684/4740150/2025 postępowanie 554622029. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2025 r. nr 010070/684/44740150/2025 Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M. Z. przyznania prawa do świadczenia aktywni rodzice w pracy na dziecko – K. Z.. Organ zacytował przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie i wskazał, że świadczenie nie może zostać przyznane bowiem skarżący nie jest aktywny zawodowo. Na podstawie danych zgromadzonych na koncie ubezpieczonego w ZUS organ ustalił, że wnioskodawca nie został zgłoszony do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych. Ponadto na podstawie danych pozyskanych z KRUS ustalono, że nie podlega on również ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników. Nie podlega także obowiązkowo ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba pozostająca w stosunku służbowym. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący podniósł, że jest osobą aktywną zawodowo w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej, podlegającą ubezpieczeniom społecznym w Niemczech, gdzie wykonuje pracę. Jego dziecko mieszka w Polsce z drugim rodzicem, który również jest aktywny zawodowo i podlega polskim ubezpieczeniom społecznym. W tej sytuacji zgodnie z rozporządzeniami Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 oraz nr 987/2009, dotyczącymi koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, państwa członkowskie są zobowiązane do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych w drodze współpracy międzyinstytucjonalnej, a nie "automatycznej odmowy". Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Prezes ZUS decyzją z dnia 7 listopada 2025 r. nr 010070/684/44740150/2025 utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję ZUS. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że strona nie spełnia warunków do przyznania świadczenia - określonych w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka – "Aktywny rodzic" wobec nieudokumentowania aktywności zawodowej, o której mowa w art. 7 pkt 2a wspomnianej ustawy. Organ zaznaczył, że w bazie danych gromadzonych przez ZUS, skarżący nie został zidentyfikowany jako osoba podlegająca ubezpieczeniom emerytalno-rentowym ani ubezpieczeniu zdrowotnemu. Nie dołączył również do akt sprawy żadnych dokumentów świadczących o pracy poza granicami kraju. Ponadto osoba, z którą wspólnie wychowuje on dziecko, nie podlega ubezpieczeniom emerytalno-rentowym, ponieważ do ubezpieczenia zdrowotnego zgłoszona jest jako rencista. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję M. Z. wniósł o jej uchylenie a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia 14 sierpnia 2025 r. Strona wniosła o "stwierdzenie naruszenia prawa przez ZUS" w zakresie: - przekroczenia terminu na wydanie decyzji (art. 35 § 1 – 3 k.p.a.), - braku wezwania do uzupełnienia braków wniosku (art. 64 § 2 k.p.a.), - błędnego ustalenia stanu faktycznego (art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.), - naruszenia zasady pogłębionego zaufania do organu (art. 8 k.p.a.). Skarżący podniósł, że gdyby ZUS zachował ustawowe terminy i wezwał go do uzupełnienia błędnych danych (błędne zaznaczenie we wniosku, że podlega składkom w Polsce a nie w Niemczech), świadczenie zostałoby przyznane z wyrównaniem od maja co daje kwotę ok. [...] zł. Gdyby ZUS wywiązał się z obowiązku pomocy stronie, poprawny wniosek mógłby złożyć już w sierpniu lub we wrześniu i otrzymać świadczenie w wysokości ok. [...] zł. Strona wskazała, że w formularzu wniosku pomyłkowo zaznaczyła opłacanie składek w Polsce zamiast w Niemczech jednak organ miał świadomość, że była to oczywista omyłka bowiem w polskim systemie widnieje zarejestrowany druk E106/S1 potwierdzający ubezpieczenie skarżącego w Niemczech. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. ZUS miał obowiązek wezwać go do uzupełnienia lub poprawienia wniosku. Zaniechanie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa. ZUS nie wyjaśnił też dlaczego całkowicie pominął fakt zatrudnienia matki dziecka (w Urzędzie Miejskim w M.), który jest mu znany lub możliwy do ustalenia z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 23 marca 2026 r. skarżący podniósł, że decyzją z 17 marca 2026 r. ZUS przyznał świadczenie "Aktywny rodzic w pracy" na dziecko K. Z. na rzecz matki K. S. Z. od dnia 29 listopada 2025 r. Powyższe jednoznacznie potwierdza, że przesłanki do przyznania świadczenia były spełnione już wcześniej, a wydana uprzednio decyzja odmowna była niezasadna. Zdaniem strony, Zakład Ubezpieczeń Społecznych dysponował już w chwili rozpoznawania pierwotnego wniosku wszystkimi informacjami niezbędnymi do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz wychowaniu dziecka – "Aktywny rodzic" (Dz.U. z 2024 r., poz. 858 dalej jako "ustawa"), która reguluje m.in. warunki nabywania prawa do świadczeń wspierających rodziców w aktywności zawodowej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania decyzji), świadczenie "aktywni rodzice w pracy" przysługuje na nieobjęte opieką w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu albo przez dziennego opiekuna dziecko aktywnym zawodowo: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z uwzględnieniem art. 11 ust. 3, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, albo 3) osobie pełniącej funkcję rodziny zastępczej albo osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177, 742 i 743). Z kolei w myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy, w przypadku osoby ubiegającej się o świadczenie "aktywni rodzice w pracy" lub otrzymującej to świadczenie, która wspólnie z małżonkiem lub wspólnie z rodzicem dziecka wychowuje dziecko albo zgodnie z oświadczeniem wspólnie z inną osobą zamieszkuje i wychowuje dziecko, świadczenie "aktywni rodzice w pracy" przysługuje, jeżeli zarówno osoba ubiegająca się o świadczenie "aktywni rodzice w pracy" lub otrzymująca to świadczenie, jak i osoba wspólnie z nią wychowująca dziecko, z tytułu aktywności zawodowej podlegają ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym od podstawy, której łączna wysokość wynosi nie mniej niż 100 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, przy czym podstawa, od której są opłacane składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe każdego z nich nie może być niższa niż: 1) 50 % minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w danym okresie, na który jest ustalane prawo do świadczenia "aktywni rodzice w pracy"; 2) 30 % minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w danym okresie, na który jest ustalane prawo do świadczenia "aktywni rodzice w pracy" - w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, o których mowa w ust. 4 lub w art. 18a i art. 18c ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Jak wynika z treści art. 7 pkt 2 wspomnianej ustawy, przez aktywność zawodową należy rozumieć: a) podleganie obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1-8, 10 i 23 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497), b) pobieranie zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, zasiłku opiekuńczego, zasiłku wyrównawczego albo świadczenia rehabilitacyjnego na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2780), zasiłku chorobowego, zasiłku wyrównawczego albo świadczenia rehabilitacyjnego na podstawie ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2189), z wyjątkiem zasiłków i świadczeń przysługujących po ustaniu tytułu do ubezpieczenia chorobowego albo wypadkowego, oraz pobieranie wynagrodzenia za czas niezdolności do pracy na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465), c) podleganie obowiązkowo ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 4-15 i 36 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146) - w stosunku do osób, których zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego jest dokonywane za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, d) podleganie, na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2024 r. poz. 90), ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników z mocy ustawy albo przez nieprzerwany okres co najmniej 12 miesięcy ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników na wniosek. Reguły postępowania wyjaśniającego w zakresie weryfikacji spełniania wynikających z powyższych przepisów warunków uzyskania świadczenia "Aktywni rodzice w pracy" reguluje art. 44 ustawy. Ustęp 1 tego przepisu przewiduje, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ustalając lub weryfikując prawo do świadczenia "aktywni rodzice w pracy", jest obowiązany do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji, drogą elektroniczną z rejestrów publicznych, w tym z rejestru PESEL, o którym mowa w przepisach o ewidencji ludności, z systemu informacji oświatowej, z Centralnego Wykazu Ubezpieczonych, o którym mowa w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z rejestru żłobków i klubów dziecięcych oraz wykazu dziennych opiekunów i podmiotów zatrudniających dziennych opiekunów, o których mowa w przepisach o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, oraz z własnych rejestrów odpowiednio informacji (m.in.) o: których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1-3 i art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2, a także podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu w związku z aktywnością zawodową w rozumieniu art. 7 pkt 2. Zgodnie natomiast z art. 44 ust. 4 ustawy, w przypadku braku możliwości samodzielnego pozyskania lub weryfikacji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, z przyczyn nieleżących po stronie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wzywa wnioskodawcę do przedstawienia dokumentów potwierdzających te informacje. Ponadto, w myśl art. 45 ww. ustawy, w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wzywa wnioskodawcę do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia (ust. 1). W przypadku gdy wnioskodawca złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia "aktywny rodzic" bez wymaganych dokumentów, w tym oświadczeń, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia "aktywny rodzic" bez rozpatrzenia (art. 45 ust. 2 ww. ustawy). Zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 ustawy, w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), przy czym organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 7 listopada 2025 r. utrzymującej w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 14 sierpnia 2025 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia aktywni rodzice w pracy na dziecko K. Z.. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty. W postępowaniu administracyjnym działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. W związku z tym przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organ I instancji (po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 29 maja 2025 r.) decyzją z 14 sierpnia 2025 r. odmówił przyznania mu prawa do świadczenia aktywni rodzice w pracy - z uwagi na brak aktywności zawodowej skarżącego, a zdaniem organu odwoławczego – aktywności takiej nie podejmowała także matka dziecka z uwagi na zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego jako rencistki. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, zostały przez organ przyjęte bez należytego zgromadzenia materiału dowodowego. Pomimo wskazania przez skarżącego w odwołaniu z 26 sierpnia 2026 r., że wykonuje on pracę na terenie Niemiec, organ nie podjął jakichkolwiek działań by kwestę tę wyjaśnić. Co więcej ustalił, że aktywna zawodowo nie jest także matka dziecka pomimo, że z dołączonego do skargi zaświadczenia z 20 listopada 2025 r. wynika jednoznacznie, że jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę w Urzędzie Miejskim w M. od 24 sierpnia 2020 r. Z tytułu wspomnianej umowy za pracownicę są pobierane i odprowadzane składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tego typu informacja powinna być dostępna w rejestrach ZUS. Jeżeli zaś w tym zakresie zachodziły jakieś niejasności czy wątpliwości, organ mógł skorzystać z przewidzianego w art. 45 ustawy wezwania do uzupełnienia wniosku lub uzupełnienia brakujących dokumentów. Powyższe wskazuje, że organ w istotnym stopniu naruszył przepisy art. 44 ust. 1 oraz art. 45 ustawy, w konsekwencji naruszając też zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), poprzez brak ustalenia kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych. Podkreślić należy, że wobec jednoznacznego odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego również w postępowaniu przed ZUS powinny być zachowane wszystkie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. W myśl art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., organy administracji podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zakres koniecznych w sprawie ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w konkretnym przypadku mają zastosowanie. Z przytoczonych regulacji wynika, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno zostać zakończone dopiero po zbadaniu wszystkich okoliczności kluczowych dla danej sprawy. Innymi słowy, ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, przyjęte za podstawę danego rozstrzygnięcia, powinny stanowić rezultat rozpoznania wszystkich dowodów dostępnych temu organowi z urzędu lub zgłoszonych przez stronę. Podkreślić należy, że wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji, aby z zachowaniem zasad bezstronności i obiektywizmu, ocenił zgromadzone dowody w ich wzajemnym powiązaniu. Celem tak przeprowadzonego postępowania dowodowego jest poczynienie przez organ ustaleń co do stanu faktycznego, które w sposób niebudzący wątpliwości odzwierciedlą rzeczywisty przebieg zdarzeń w sprawie. Z kolei wnioski organu z przeprowadzonego postępowania dowodowego muszą zostać uwidocznione w treści rozstrzygnięcia kierowanego do strony. Obowiązkiem organu jest bowiem wykazanie w decyzji administracyjnej jakie dowody stanowiły podstawę wydanego rozstrzygnięcia oraz wskazanie przyczyn, dla których określonym dowodom organ ten dał wiarę, a innym odmówił mocy dowodowej. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie dowodowe i sformułowane w jego wyniku rozstrzygnięcie czyni zadość wymaganiom wynikającym z powołanych przepisów postępowania. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie – z przyczyn, o których była mowa powyżej - organ orzekający uchybił obowiązkom ciążącym na nim w związku z prowadzonym postępowaniem dowodowym. Naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doszło też do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy zobowiązane są uwzględnić ocenę prawną i wskazania Sądu. Okoliczność, że ustalenia organów były błędne potwierdza chociażby fakt przyznania skarżącemu informacją z dnia 17 marca 2026 r. świadczenia aktywni rodzice na okres od 29 listopada 2025 r. do 30 kwietnia 2027 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, orzekł jak w sentencji. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.