II SA/Sz 968/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. i Z. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ułożenia kabla energetycznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżących M. i Z. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. J., będących właścicielami działki nr [...]położonej w [...], od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie ułożenia kabla energetycznego przez E. Sp. z o.o. na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów [...]zlokalizowanej w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wymiany kabla energetycznego na działce nr [...]położonej w [...], przez inwestora – E. Sp. z o.o., wydał w dniu [...]r. decyzję na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., uznając, że powyższe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem. Odwołanie od wyżej wymienionej decyzji złożyli właściciele działki nr [...]-M. i Z. J. W odwołaniu strony wniosły o jej uchylenie i orzeczenie nakazu rozbiórki wszystkich urządzeń i instalacji elektrycznych oraz przesyłowych położonych przez inwestora pod i nad powierzchnią nieruchomości stanowiącej ich własność. Jednocześnie strony oświadczyły, iż organ powiatowy winien przeprowadzić postępowanie w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz wskazały, że inwestor dopuścił się przestępstwa określonego w art. 233 § 1 Kodeksu Karnego składając fałszywe oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Ponadto wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie został wyremontowany stary kabel, tylko został ułożony nowy bez zachowania pierwotnej trasy przebiegu, co nie było przedmiotem badania organu pierwszej instancji. Strony podniosły również, że brak jest ustaleń odnośnie do tego, który z dwóch kabli znajdujących się pod powierzchnią ziemi był wymieniony i zakwestionowały prawo inwestora do wykonywania remontu sieci. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z dnia [...]r. wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie ułożenia kabla energetycznego, wszczętego na wniosek M. i Z. J., ustalono, że E. Sp. z o.o. dokonała wymiany kabla na nieruchomości położonej w [...]na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...]. Ponadto ustalono, iż inwestor w dniu [...]r. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania wyżej wymienionych robót budowlanych wraz oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapą sytuacyjną lokalizacji obiektu, do którego właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej pismem z dnia [...]r. nie wniósł sprzeciwu. Jednocześnie Wydział Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego pismem z dnia [...]r. stwierdził, że inwentaryzacja powykonawcza przedmiotowego kabla energetycznego, wykonana w roku [...]metodą pomiaru bezpośredniego, wykazała, że "przebieg zainwentaryzowanych kabli jest przybliżony do kabla wcześniej wykazanego z pomiaru aparaturą elektromagnetyczną". Z uwagi na powyższe, organ pierwszej instancji uznał, iż wykonane roboty budowlane nie uchybiają przepisom prawa i w wydał zaskarżoną decyzję umarzającą postępowanie w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej podlegają roboty polegające na przebudowie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Stosownie natomiast do treści przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Inwestor dopełnił wyżej wymienionego obowiązku, ponadto przeprowadził roboty budowlane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, zatem dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Ustosunkowując się do zarzutów stron, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane mają zastosowanie do obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przedmiotowym przypadku nie zachodzi wyżej wymieniona okoliczność, gdyż postępowanie dotyczy przebudowy części budowli (kabla energetycznego), do której zastosowanie mają ww. przepisy art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy. Drugi kabel, znajdujący się pod powierzchnią gruntu działki nr [...]nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Ocena sprawy "przestępstwa określonego w art. 233 § 1 Kodeksu Karnego", dotyczącego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie znajduje się w kompetencjach tutejszego organu. Pismem z dnia [...]r. M. i Z. J. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na wyżej opisaną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając jej naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału sprawy, w szczególności w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i w rezultacie – naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że inwestor dokonał na działce należącej do skarżących prac wymagających pozwolenia na budowę. Ponadto podał nieprawdziwe dane co do zakresu prac twierdząc, że dokonuje remontu istniejącego obiektu. Dodatkowo pracownik inwestora poświadczył nieprawdę co do rzekomego posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący podkreślili, że już z samych map geodezyjnych wynika, że kabel został położony na innej trasie niż poprzednio istniejący. Stan istniejący na mapie sytuacyjnej z [...]roku jest niezgodny ze stanem faktycznym, gdyż nie ujawniono na mapie istniejącego kabla biegnącego od trafostacji na działce [...] do studni na działce [...], który ciągle istnieje i na mapie z [...]roku był oznaczony jako [...], oraz błędnie oznaczono kabel położony w [...]roku od działki [...]przez działkę [...]do działki [...] jako [...], czyli dwa kable, a faktycznie położono jeden kabel (co wynika z oświadczenia pracownika E. i co jest zgodne ze stanem faktycznym). W rzeczywistości na działce [...]pomiędzy działką [...]biegną trzy kable – dwa obok siebie sprzed [...]roku oraz jeden położony w [...]roku w znacznej odległości od poprzednich. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniosła również E. Sp. z o.o. W swoim piśmie z dnia [...]r. – będącym odpowiedzią na skargę – strona podniosła, że wbrew stanowisku skarżących nie można uznać podniesionych przez nich zarzutów za zasadne. Inwestor prawidłowo wypełnił obowiązek zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i przeprowadził przedmiotowe roboty zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Za kuriozalny uznano zarzut poświadczenia nieprawdy przez pracownika Spółki co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W piśmie z dnia [...]r., działający w imieniu skarżących radca prawny M. J. podtrzymał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. Pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że w wyniku podziału w [...]r. nieruchomości nr [...] powstały dwie nieruchomości: [...], na której znajduje się studnia głębinowa i która pozostała własnością dotychczasowych właścicieli oraz nieruchomość nr [...], która została sprzedana skarżącym. We władaniu dotychczasowych właścicieli jest również działka nr [...], na której znajduje się stacja transformatorowa, z której poprowadzony jest przewód energetyczny zasilający studnię w energię elektryczną. W akcie notarialnym umowy sprzedaży oświadczyli oni, że tylko na działkach nr [...]pozostających w ich władaniu, położone są: studnia głębinowa oraz instalacje: elektryczna i odgromowa. Nie potwierdzili, że na sprzedawanej działce nr [...]są jakiekolwiek instalacje. W [...]r. przeprowadzono od studni, położonej na działce nr [...], do działki nr [...]przewód wodociągowy oraz, w tym samym wykopie na głębokości około [...]cm, przewód elektryczny zasilający w energię elektryczną odpływ wody ze studni. Inwestycja ta miała charakter tymczasowy, gdyż zarówno przewód wodociągowy jak i elektryczny były położone bez dokumentacji technicznej. Skarżącym było wiadomo, że przez ich nieruchomość, na odcinku od stacji transformatorowej (działka [...]) do studni na działce [...], przebiegają dwa kable energetyczne [...]zasilające studnię wodną w energię elektryczną. Po wykonaniu robót w [...]r. E. Sp. z o.o. przedłożyła do Inspektora Nadzoru Budowlanego mapę sporządzoną przez geodetę w [...]r., a nie mapę powstałą po wykonaniu inwestycji w [...]r., czyli po położeniu nowego kabla od stacji transformatorowej do działki nr [...]. Mapa złożona przez inwestora jest wadliwa z kilku powodów. Nieprawdziwe są dane geodezyjne nieruchomości naniesione na mapie dotyczące stanu sprzed realizacji inwestycji. Na mapie zaznaczone są kable [...] biegnące od trafostacji na działce nr [...]przez działkę skarżących nr [...]do działki nr [...]. Kable te faktycznie istnieją na tym odcinku i doprowadzają energię do pompy wodnej przy studni. Następnie, według mapy, kable [...] biegną od działki [...]poprzez działkę [...]do działki numer [...]. Na tym odcinku, według mapy, kable biegną równolegle do instalacji wodnej oznaczonej jako [...]. Skarżący oświadczają, że mapa ta, w zakresie w jakim obrazuje przebieg instalacji od działki [...]poprzez działkę skarżących [...]do działki numer [...], jest wadliwa. Na odcinku tym nigdy nie przebiegały kable elektryczne oznaczone na mapie [...]. Wynika to z twierdzeń poprzedniego właściciela nieruchomości oraz z braku jakichkolwiek dokumentów, poza wadliwą mapą, świadczących o tym, żeby przeprowadzono na tym odcinku taką inwestycję. W odniesieniu do mapy geodezyjnej, przedstawionej do sprawy przez skarżących, odzwierciedlającej według Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stan geodezyjny nieruchomości po inwestycji z [...]roku, wskazać należy, że na mapie tej naniesiony został bieg kabli [...] od działki nr [...]poprzez nr [...], dalej przez nr [...]i kolejno przez nr [...]do działki nr [...]. Jak widać z porównania obu map kable [...] na odcinku od działki nr [...]poprzez działkę skarżących nr [...]do działki nr [...]przebiegają inną trasą, na "innej wysokości" niż kable oznaczone na poprzedniej mapie jako [...]. Kable [...]nie dochodzą do studni znajdującej się na działce nr [...]. Omawiana mapa jest wadliwa, bowiem na nieruchomości w rzeczywistości nie przebiegają naniesione na niej kable [...]. W tym miejscu faktycznie przebiega jeden kabel, który został położony przez E. w [...]r. Jednocześnie wada mapy polega na tym, że nie oznaczono na niej przebiegających od działki nr [...]poprzez działkę skarżących nr [...], do działki nr [...]kabli [...], które oznaczone były na mapie mającej odzwierciedlać stan geodezyjny nieruchomości sprzed inwestycji w [...]r. i które faktycznie istnieją. W dalszej kolejności mapa wskazuje na bieg kabli [...] od działki nr [...]poprzez działkę skarżących nr [...]do działki nr [...]. Również to oznaczenie jest wadliwe. Na tym odcinku biegnie bowiem jeden kabel położony tam przez E. Sp. z o.o. w [...]roku. Zatem fizycznie, na odcinku od działki nr [...]poprzez działkę skarżących nr [...], do działki nr [...]biegną kable [...] oraz poniżej i równolegle do nich jeden kabel [...]. Z porównania map geodezyjnych wynika wyraźnie, że na trasie przebiegu kabli oznaczonych jako [...] nigdy wcześniej nie przebiegały kable. Twierdzenia pracowników E. Sp. z o.o., że usunęli oni jeden kabel kładąc drugi są nieprawdziwe i nielogiczne. Na trasie położenia nowego kabla nigdy wcześniej nie było oznaczone położenie innego bądź innych kabli. E. Sp. z o.o. nie mogła zatem usunąć kabli, których tam nie było. Również oznaczenie kabli [...] na mapie sprzed [...]roku było wadliwe. Te kable nigdy nie przebiegały na odcisku między działkami [...]a [...]. Przebiegały one i przebiegają obecnie, jedynie między działkami [...]i [...]. Ponadto bieg kabli [...] uwidocznionych na mapie sprzed [...]roku jest inny niż kabli [...] na mapie z [...]roku. Przebieg kabli jest na tyle różny, że gdyby nawet inwestor chciał dokonać usunięcia rzekomo istniejących kabli [...] to musiałby dokonać dwóch niezależnych wykopów: jednego w celu usunięcia kabli [...], a drugiego w celu położenia kabli [...]. Tymczasem na nieruchomości dokonany był tylko jeden wykop. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wątpliwości może już budzić samo rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że skarżący, pismem z dnia [...]r., złożyli do Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o nakazanie usunięcia bezprawnie położonej instalacji elektrycznej na nieruchomości należącej do skarżących, stanowiącej działkę nr [...]położoną w [...]. Innymi słowy, skarżący wnieśli o rozbiórkę wyżej wymienionej instalacji. W związku z tym uznać należy, że na organie ciążył obowiązek rozpoznania przedmiotowego wniosku i ustosunkowania się do podniesionych w nim zarzutów, tj. orzeczenia nakazu rozbiórki wyżej wymienionego obiektu albo orzeczenia odmowy nakazu jego rozbiórki. Brak było natomiast podstaw do umorzenia prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, jako bezprzedmiotowego. Ponadto, analiza dokumentów znajdujących się w aktach rozpatrywanej sprawy doprowadziła do konstatacji, że organy prowadzące sprawę nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie wykazały, czy nastąpiła wymiana (przebudowa) kabla energetycznego, czy też miało miejsce położenie (budowa) nowego kabla na nieruchomości należącej do skarżących. Wątpliwości w tym zakresie budzą nie tylko twierdzenia skarżących zawarte tak w odwołaniu, jak i w skardze, ale również powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na pismo z Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego, w którym stwierdzono, że inwentaryzacja powykonawcza przedmiotowego kabla, wykazała, że "przebieg zainwentaryzowanych kabli jest przybliżony do kabla wcześniej wykazanego z pomiaru aparaturą elektromagnetyczną". Rozważenia wymaga zatem kwestia charakteru prawnego wykonanych robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Istotna w tym względzie winna być nie użyta w zgłoszeniu przez inwestora nazwa: "wymiana kabla [...] po istniejącej trasie", lecz zakres wykonanych faktycznie prac. O ile bowiem sama wymiana kabla mieściłaby się w pojęciu "przebudowy" w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), to już realizacja nowego kabla w innym miejscu, bez zachowania istniejącej trasy przebiegu instalacji, nie mogłaby być zakwalifikowana jako przebudowa, lecz jako budowa kabla w rozumieniu art. 3 pkt 6 wyżej wymienionej ustawy. Tego rodzaju roboty budowlane nie są zaś zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, organy nie dokonały jednoznacznej oceny zebranego materiału dowodowego w tym aspekcie. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślić należy, że organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności ustosunkowując się do istotnych różnic między nimi, ale wykazując jednocześnie na dowody, które uznał dla danego postępowania za istotne ze względu na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Przytoczona wyżej treść uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji dowodzi, że organ oceniał poszczególne dowody oddzielnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zawartą w cytowanym wyżej przepisie. Tym samym naruszono art. 107 § 3 k.p.a. gdyż organy nie wyjaśniły przyczyn, dla których określonym dowodom dały wiarę i nie wyjaśniły, dlaczego inne dowody uznały za niewiarygodne, a taka ocena winna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, gdyż pozwala to na kontrolę poczynionych przez organy ustaleń dotyczących stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygania w rozpoznawanej sprawie. Dodatkowo, zwrócić należy uwagę na fakt, że ustawodawca w każdym przypadku robót budowlanych, podlegających pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu, przewidział wymóg złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez takie prawo – stosownie do treści przepisu art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Omawiane uregulowanie wymienia szereg tytułów prawnych, które na gruncie postępowania administracyjnego w sprawach budowlanych są podstawą do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak kolejność wymienienia tych tytułów nie ma decydującego znaczenia dla skutecznego wykazania się tym uprawnieniem w postępowaniu budowlanym. O tym, czy inwestor ma stosowny tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyduje treść przysługującego mu prawa. I tak, na przykład, właściciel nieruchomości nie może skutecznie w postępowaniu budowlanym ingerować w uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wieczystego użytkownika, dopóki trwa umowa w tym względzie. Mając na uwadze powyższe, podzielić należy stanowisko prezentowane w rozpatrywanej sprawie przez skarżących, że inwestor – E. Sp. z o.o. nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, tj. nie złożył prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za takie nie można bowiem uznać oświadczenia złożonego w imieniu właściciela przedmiotowej nieruchomości – Skarbu Państwa przez Starostwo Powiatowe, w sytuacji gdy nieruchomość ta znajdowała się w użytkowaniu wieczystym skarżących. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy w pierwszej kolejności ustalą czy nastąpiła wymiana (przebudowa) kabla energetycznego, czy też miało miejsce położenie (budowa) nowego kabla na nieruchomości należącej do skarżących na podstawie zebranego materiału dowodowego, a jeżeli okaże się to konieczne, to dokonają jego uzupełnienia w niezbędnym zakresie. Przy ocenie zebranego materiału dowodowego organy muszą kierować się przepisami zawartymi w art. 75 i następnych k.p.a. W zależności od poczynionych ustaleń podejmą odpowiednie dalsze czynności i wydadzą decyzję odpowiadającą ustaleniom faktycznym i stanowi prawnemu obowiązującemu w dacie wydania decyzji, odnosząc się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji do wszystkich dowodów i wyjaśnień przedstawionych przez stronę i dokonując oceny ich wiarygodności. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 tej ustawy. Podstawę dla orzeczenia o kosztach stanowił zaś art. 200 przywołanego aktu.