II SA/Sz 968/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę. M. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] r. określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S.. Skarżąca wniosła o uznanie przez sąd, że ww. propozycja jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i w związku z tym przyjęcie i rozpoznanie (oraz uwzględnienie) skargi. Zaskarżonej propozycji zatrudnienia skarżąca zarzuciła nieważność i bezprawność, z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust.1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez faktycznie zwolnienie jej ze służby pomimo braku do tego przesłanek. Ponadto skarżąca zarzuciła niekonstytucyjność zaskarżonego "aktu/czynności", poprzez niezgodność z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż zagadnienie przekazane przez skarżącą do oceny prawnej nie poddaje się kognicji sądu administracyjnego, z uwagi na brak właściwości do rozpoznania przedmiotu skargi (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Odnosząc się do przedmiotu zaskarżenia, organ stwierdził, że brak było podstaw prawnych, by indywidualną sytuację prawną skarżącej – przedstawienie propozycji pracy w Izbie Administracji Skarbowej – rozpatrywać w trybie administracyjnym. Według organu, nie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja, w rozumieniu art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, która mogłaby podlegać zaskarżeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności w zakresie, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego kontrolą sądu administracyjnego. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Dokonując oceny dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało zatem dokonać oceny charakteru pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, w szczególności, czy można ją zakwalifikować jako podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzję, bądź inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów i czynności jest wyczerpujące i stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach działalności administracji publicznej, niż określone powyżej, nie podlega kontroli sądów administracyjnych i zostanie odrzucona w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tryb wydawania nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwaną dalej "ustawą". Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, (art. 170 ust. 2 ustawy). Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 ustawy, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy, pracownikom i funkcjonariuszom służby celnej składa się propozycje zatrudnienia bądź pełnienia służby, przy czym walor decyzji nadano jedynie składanym funkcjonariuszom służby celnej propozycjom dalszego pełnienia służby, przewidując w art. 169 ust. 4 i nast. tryb odwoławczy od tych decyzji, a także możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Trybu odwoławczego, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i nast. ustawy nie przewidziano dla składanych funkcjonariuszom pisemnych propozycji zatrudnienia. Propozycja ta nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja zatrudnienia na nowych warunkach nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Podkreślić tu trzeba, że poddanie kognicji sądów administracyjnych decyzji o propozycji służby nie zmienia faktu, że organ nie ma ustawowego obowiązku jej podjęcia na podstawie przepisów powoływanej ustawy, w rozumieniu takim, iż brak jest regulacji obligującej organ do wydania decyzji o propozycji służby w stosunku do funkcjonariusza, w celu kontynuacji jego służby w Służbie Celno-Skarbowej. Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych). Funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji. Dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby (por. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2587/17, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Wobec powyższego należy podsumować, że propozycja określająca warunki zatrudnienia nie może zostać uznana za decyzję administracyjną, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mieści się też w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a - innych niż decyzja, czy postanowienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Wyjaśnić też należy, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), w art. 277 określa generalną zasadę właściwości sądów powszechnych - sądów pracy do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych przewidziana jest w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1 ww. ustawy, a zatem w takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Wyjątek taki wynika także z art. 276 ust. 3 ww. ustawy co do decyzji o zwolnieniu ze służby poddanej także kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Należy zwrócić uwagę, że opisane zdarzenia prawne dotyczą stosunku służbowego już zatrudnionego funkcjonariusza, nie zaś osoby (funkcjonariusza), któremu w ramach reformy przedstawia się dopiero propozycję zatrudnienia w nowej jednostce. Ze względu na powyższe skarga na pisemną propozycję zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, w istocie została wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, co oznacza, że skarga ta jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy, Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.