II SA/Sz 97/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. Ż. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego K. S. kwotę [...] zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone skarżącej na zasadzie prawa pomocy . Decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., Nr[...] , którą zgłoszono sprzeciw w sprawie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na zabudowie, od strony wewnętrznej, balkonu przy ul. [...] w [...] . Wyłaniający się z treści powołanej decyzji oraz akt administracyjnych, stan sprawy przedstawia się następująco. W. Ż zgłosiła Prezydentowi Miasta (data wpływu do organu –[...] r.), na urzędowym druku, zamiar przystąpienia do robót budowlanych, nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na - jak to strona określiła – zabudowie balkonu, według załączonego wzoru. Do zgłoszenia dołączono ponadto: oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz opinię Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w [...] z dnia [...] r. o możliwości wykonania prac dotyczących balkonu. Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 i ust. 6 pkt 1 oraz art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Prezydent Miasta zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania prac określonych we wniosku W. Ż. Motywując swoje stanowisko, organ wyjaśnił, że wskazany w zgłoszeniu zakres prac nie mieści się w katalogu robót budowlanych, nie wymagających pozwolenia na budowę (art. 29 ustawy Prawo budowlane) i nie podlega zgłoszeniu na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zabudowa balkonu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej, skierowane do Wojewody ego, złożyła W. Ż. Kwestionując stanowisko Prezydenta Miasta , strona stwierdziła, że zabudowa balkonu nie narusza pod żadnym pozorem pierwotnej zabudowy. Niezrozumiałym jest dla strony, że wstawienie czterech ram okiennych przesuwnych i zabudowa dołu z tworzywa plexi od wewnątrz, traktowana jest, jako wykonanie robót budowlanych. W miejscu jej zamieszkania jest sporo zabudowanych balkonów. Pozyskała stosowny projekt techniczny oraz pozytywną opinię Spółdzielni. Dlatego uważa, że spełniła wymogi stawiane w przypadku zabudowy balkonu. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., Wojewoda , w wyniku rozpatrzenia odwołania W. Ż, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy podał, iż istotnie chodzi o prawidłowe sklasyfikowanie planowanych przez inwestora robót budowlanych. Organ przypomniał, że inwestor określił, iż prace budowlane dotyczą zabudowy balkonu. Zdaniem organu, zastosowanie w tejże sprawie winien mieć art. 3 ust. 7 lit. a prawa budowlanego, gdyż wykonanie przedmiotowych prac spowoduje zmianę parametrów użytkowych lokalu. Jednocześnie organ, na poparcie słuszności podjętej decyzji wskazał, iż zgłoszone przez inwestora roboty budowlane, nie znajdują się w katalogu robót wymienionych w art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane, stosowanie wykładni rozszerzającej na inne czynności niż w tych przepisach wymienione, jest niedopuszczalne. Reasumując organ odwoławczy uznał, iż planowana przebudowa, zmieniająca parametry użytkowe przedmiotowego balkonu, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W. Ż zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi, W. Ż powtórzyła argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, a ponadto dodała, że w decyzji Wojewody podano przepisy, z którymi nie jest w stanie się zapoznać, a tym bardziej je zrozumieć. Skarżąca uważa, że nie uzyskała pomocy, polegającej na wyjaśnieniu, w jaki sposób powinna dopełnić stawianych jej wymagań. Świadczy to, zdaniem skarżącej, iż organ nie zapoznał się z jej sprawą, w tym z okolicznościami faktycznymi. Wskazując na publikacje prasową, skarżąca wywodzi, iż konkretny przepis prawa, oprócz strony literalnej, należy także odczytywać w sposób pozwalający ustalenie intencji ustawodawcy, przy konstruowaniu normy prawnej. Przy użyciu bowiem wykładni literalnej, nie sposób objąć przepisem wszystkich mogących wystąpić sytuacji. Na rozprawie w dniu [...] r., adw. .J., będąca substytutem ustanowionego na zasadzie prawa pomocy, pełnomocnika skarżącej, w osobie r. pr. K. S., poparła skargę i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy tym wyjaśnić należy, iż zakres powyższej kontroli obejmuje zarówno przepisy zastosowanej przez organy procedury administracyjnej, jak również obejmuje kontrole legalności użytych norm prawa materialnego. Stosując zaś regułę wynikająca z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej – "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny ma prawo, a nawet obowiązek dokonać z urzędu oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Kierując się podanymi wyżej regułami kontroli sądowoadministracyjnej, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, a tym samym decyzja organu pierwszej instancji nie wykazała wystąpienia naruszeń prawa procesowego i materialnego, powodujących konieczność uchylenia decyzji administracyjnych wydanych w tejże sprawie. W tym miejscu należy skarżącej wyjaśnić, czego organy obu instancji w sposób wyraźny nie zaakcentowały, iż powszechną zasadą jest – jak stanowi to art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - że roboty budowlane można, rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem przypadków określonych w art. 29 – art. 31 prawa budowlanego, gdzie określono jedyne odstępstwa od przedstawionej powyżej reguły. W art. 29 prawa budowlanego ustawodawca umieścił bowiem katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Katalog wyrażony w art. 29 prawa budowlanego, ma formę listy zamkniętej (wyliczenie enumeratywne), a więc wyłącznie te obiekty i te roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Jako że przepis ten zawiera wyjątki od zasady ogólnej, to w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej, na co uwagę zwrócił także organ odwoławczy. Z kolei w art. 30 ust. 1 prawa budowlanego zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków wymienionych w art. 29 tej ustawy, które podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. Inwestor dokonuje zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Dokonanie zgłoszenia oparte jest na prawnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia, przybierającej formę dorozumianej zgody organu administracji na określone działanie inwestora. Organ może jednak, a niekiedy ma obowiązek, wydać decyzję o sprzeciwie w przedmiocie zgłoszenia. W myśl art. 30 ust. 6 prawa budowlanego, organ wnosi sprzeciw w przedmiocie dokonanego zgłoszenia, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Inną przesłanką wniesienia przez organ sprzeciwu jest nieuzupełnienie, w określonym w postanowieniu wydanym w trybie art. 30 ust. 2 ustawy terminie, brakujących dokumentów. Natomiast w art. 31 prawa budowlanego, uregulowano szczególny rodzaj robót budowlanych - rozbiórkę obiektu budowlanego, na które także co do zasady wymagane jest pozwolenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Wśród sytuacji określonych w omawianych wyżej przepisach art. 29 - art. 31 ustawy Prawo budowlane, nie znajduje się zakres robót budowlanych, określonych we wniosku W. Ż, jako roboty budowlane, polegające na zabudowie balkonu. Zatem nie został tu wykazany przypadek, który potraktowany jest przez ustawodawcę, jako wyjątek od ogólnej reguły, z której wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnić stronie należy, iż faktycznie organy nie przytoczyły treści przepisów, przewidujących odstępstwo od powszechnej powinności uzyskania pozwolenia na budowę, to całokształt sprawy oraz wywody uzasadnienia znajdujące się w decyzji, wskazują na właściwe wnioski, iż zakres robót budowlanych dotyczących balkonu przy ul. [...] w [...] , bez względu przy tym na rodzaj przyjętej przez organ kwalifikacji robót z art. 3 prawa budowlanego, jako przebudowa, to stwierdzić należy, iż nie uprawniało to strony - w świetle powołanych przepisów - do rozpoczęcia planowanego zamierzenia, bez uzyskania uprzednio pozwolenia na budowę, gdyż na prowadzenie prac budowlanych, także co do zasady wymagane jest pozwolenie na budowę, z określonymi w ustawie wyjątkami. Nie miały przy tym wpływu, na rozstrzygnięcie tejże sprawy, argumenty skarżącej, iż Spółdzielnia zaopiniowała pozytywnie wstawienie elementów na balkonie. Stanowisko Spółdzielni, nie może bowiem zastąpić, wymaganego prawem zezwolenia organu architektoniczno-budowlanego. Za odstąpieniem od narzuconego ustawowo rygoryzmu konieczności uzyskania zezwolenia na wykonanie prac budowlanych, nie może także przemawiać brak wiedzy inwestora o treści przepisów powszechnie obowiązującego prawa, do którego dostosowania się zobligowani są wszyscy adresaci normy prawnej, z której wynika obowiązek uzyskania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). Akty prawne tego rodzaju, jak ustawa Prawo budowane, publikowane są w sposób umożliwiający każdemu zapoznanie się z nimi, poprzez obowiązek publikacji powszechnie obowiązujących źródeł prawa w Dzienniku Ustaw, a pozostałych aktów w Monitorze Polskim. Stosowną informację o treści tej ustawy strona mogła uzyskać np. w siedzibie organu. W świetle powyższych rozważań, pomimo dostrzeżonych braków uzasadnienia w zakresie przytoczenia stronie przepisów art. 29 – art. 31 prawa budowanego, należy przyjąć, iż organy prawidłowo przyjęły, iż wymagane jest uzyskanie decyzji administracyjnej na realizację prac budowlanych ujętych we wniosku skarżącej, a zatem nie ma w tejże sprawie podstaw do uznania, iż zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia naruszają przepisy prawa procesowego i materialnego w sposób, powodujący konieczność ich eliminacji z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.