II SA/Sz 97/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektu koncesji na wydobywanie kruszywa postanawia: odrzucić skargę. Burmistrz Miasta i Gminy z dnia [...] na podstawie art. 23 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1131) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), w związku z wnioskiem Marszałka Województwa z dnia [...] r., postanowił uzgodnić negatywnie projekt koncesji, udzielanej firmie Spółce A., na wydobywanie metodą odkrywkową kruszywa naturalnego ze złoża " ", położonego na terenie działek nr [...] obręb, gmina, powiat. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółka A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 23 ust. 2 a pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2016 r., poz. 1131), po rozpatrzeniu zażalenia Spółki A., uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz Miasta i Gminy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] zarzucając mu obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że projekt Koncesji Marszałka Województwa zakładający udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża " " winien pozostawać zgodny wyłącznie z celami planu zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że podejmowanie i wykonywanie działań objętych przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy nie naruszy ona nie tylko przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale również w odrębnych przepisach. Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na skargę, wniesioną przez Burmistrza, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie z uwagi na fakt, iż skarga wniesiona została przez organ I instancji. Kolegium powołało się na pogląd w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej zatem sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17). Powyższe stanowisko potwierdził TK w wyroku z dnia 29 października 2009 r. K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139, uznając, że przepisy art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji RP. Zdaniem Kolegium również organ współdziałający z organem administracji publicznej (art. 106 § 1 k.p.a.) nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję wydaną w tym postępowaniu przez organ załatwiający sprawę. W tej sytuacji Burmistrzowi jako organowi jednostki samorządu terytorialnego nie przysługuje interes prawny do złożenia skargi na postanowienie organu odwoławczego, albowiem może on działać wyłącznie w granicach przyznanych mu kompetencji do wydania postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niedopuszczalna, albowiem organ gminy, który wydał postanowienie w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tejże sprawie. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwana dalej "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03, ONSA z 2003 r. nr 4, poz. 115 oraz wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. OSK 1017/04, Lex nr 171164). Włączenie organów samorządowych do sytemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 23 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.), w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów albo podziemne składowanie dwutlenku węgla - wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7. Z powyższego wynika, że postępowanie, którego dotyczy skarga stanowi "wpadkowe" postępowanie w ubieganiu się przez spółkę o koncesję na działalność gospodarczą w zakresie odkrywkowego wydobywania kopaliny - kruszywa naturalnego (piasku) na terenie działek nr [...] obręb, gmina , powiat, a organem administracji publicznej właściwym do uzgodnienia w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego projektu koncesji jest Burmistrz Miasta i Gminy. Tym samym należy stwierdzić, że Burmistrz nie ma uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, uchylające postanowienie wydane w sprawie, w której jest organem uzgadniającym w trybie art. 106 Kpa. Skarga podlega zatem odrzuceniu jako niedopuszczalna, o czym Sąd orzekł na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.