II SA/Sz 97/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. G. i M. G. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.) i art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał A. i M. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku holenderskiego (nr [...] – oznaczenie organu) na terenie "[...]" przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym J. , gmina P.. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 12 czerwca 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie postawionych domków holenderskich – 9 sztuk na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w J. , gmina P.. W trakcie postępowania ustalono, że strony nie posiadają żadnych wymaganych prawem dokumentów na postawienie domków tylu holenderskiego (brak pozwolenia na budowę lub zgłoszenia). W toku kontroli stwierdzono, że w latach 2012-2014 na działkach [...] i [...] postawiono domki typu holenderskiego o wymiarach około 8,5 x 2,8 x 2,3 metra. Domki są wyposażone w instalację wodno-kanalizacyjną i elektryczną; w kuchni znajduje się butla gazowa. Odległość od działek sąsiednich wynosi od 0,5 do 5,75 metra. W dniu [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał postanowienie, nakładające na inwestorów obowiązek wykonania określonej dokumentacji w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r., w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Strony przedłożyły część dokumentacji w dniach 30 grudnia 2015 r. i 28 maja 2018 r. Podczas kontroli w dniu 26 czerwca 2018 r. stwierdzono, że stan faktyczny nie uległ zmianie. W trakcie kontroli z udziałem inwestorów i pełnomocnika w dniu 6 sierpnia 2018 r. stwierdzono, że na działce nr [...] ustawiono domek typu holenderskiego (nr [...]) w odległości około 2,05 metra od ogrodzenia. Domek o wymiarach 3,10 x 8,80 x 2,90 metra posadowiono na kostce typu polbruk, bloczkach betonowych oraz belkach drewnianych. Pod obiektem widoczne są instalacje zewnętrzne oraz koła. W środku znajduje się butla gazowa oraz grzejniki i kominek. Przy obiekcie wykonano na podstawie zgłoszenia z 8 sierpnia 2014 r. taras z kostki brukowej wraz z drewnianą balustradą. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ stwierdził, że działka przeznaczona jest pod zabudowę typu letniskowego. Lokalizacja obiektów rekreacji indywidualnej będzie zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego J. N. O. pod warunkiem spełnienia wszystkich ustaleń określonych w rozdziale II i III tej uchwały. W dalszej kolejności organ wskazał, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek strony z uwagi na toczące się postępowanie o ustalenie przebiegu granic, albowiem ma ono charakter czynności technicznej dokonywanej na zlecenie. Przeprowadzenia tej czynności nie dokonuje się w trybie administracyjnym. Organ uznał również, że przedmiotowy domek nie jest przyczepą campingową, bo nie podlega rejestracji, badaniom technicznym oraz nie jest dopuszczony do ruchu. Domek holenderski zwolniony byłby z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tylko w sytuacji, gdyby można było go potraktować jako obiekt tymczasowy. W tym przypadku w obiekcie prowadzona jest działalność w postaci wynajmu dla wczasowiczów w okresie letnim. Nadto nie zostały spełnione warunki techniczne – odległość od działek sąsiednich oraz nie dopełniono obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i M. G., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, że w sprawie możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej, a skoro wznowienie granic ma charakter czynności technicznej, to nie stanowi ono podstawy do zawieszenia przedmiotowego postępowania, podczas gdy zostało wszczęte postępowanie mające na celu m.in. ustalenie przebiegu granic działek, a która to kwestia jest istotna z punktu widzenia niniejszej sprawy, jako że sam organ w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione warunki techniczne – odległości od działek sąsiednich oraz na powyższym stwierdzeniu oparł swoją decyzję, 2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w sprawie zasadne jest orzeczenie o nakazaniu stronie rozbiórki samowolnie wybudowanego domku holenderskiego, podczas gdy strona przedłożyła do akt sprawy opis techniczny zagospodarowania terenu wraz z kserokopią inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, a także zaświadczenie Wójta Gminy P. o zgodności wybudowanych domków z ustalaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jest przedłożyła wymaganą przez organ dokumentację, 3. przepisów proceduralnych, tj. art. 104 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki domku typu holenderskiego, podczas gdy z uwagi na brak wyjaśnienia przez organ wszystkich przesłanek, zwłaszcza w zakresie odległości domku od granicy działki oraz mimo wskazania przez stronę, że zleciła wykonanie dokumentacji dotyczącej domków, której jednak dotychczas nie uzyskała, wydanie decyzji na tym etapie sprawy nie było jeszcze możliwe i organ winien prawidłowo wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy przed wydaniem decyzji, 4. przepisów proceduralnych, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędną ocenę zebranych dowodów, podczas gdy organ władzy publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie czynności zmierzające do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, a w przedmiotowej sprawie strona przedłożyła częściowo wykonaną dokumentację wraz z zaświadczeniem oraz oświadczeniem, do których przedłożenia została zobowiązana. Z uwagi na powyższe strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w S. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A. G. w dniu 8 sierpnia 2014 r. zgłosiła zamiar rozpoczęcia z dniem 9 września 2014 r. "budowy powierzchni utwardzonej z kostki brukowej na podsypce piaskowo-cementowej pod przyczepy zarejestrowane, na kołach oraz obiektu małej architektury – drewniany mostek (niezwiązany z gruntem) oraz fontanna". Zgłoszenie nie obejmowało zlokalizowania dziewięciu domków holenderskich, które zostały postawione w latach 2012-2014 przez właścicieli A. i M. G.. Organ odwołując się do orzecznictwa wskazał, że domek holenderski jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, a najbardziej adekwatnym do niego pojęciem jest "barakowóz" mieszczący się w definicji tymczasowego obiektu budowlanego. W dalszej kolejności organ wskazał, że z ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że przedmiotowe obiekty zostały umieszczone na bloczkach betonowych, są wydzielone z przestrzeni za pomocą ścian, podłóg oraz dachów, posiadają pokoje, aneksy kuchenne, łazienki, wc, są podłączone i wyposażone w instalacje wodno-kanalizacyjne i elektryczne, a ponadto nie posiadają rejestracji, co oznacza, że wykorzystanie w innych celach niż jako tymczasowe obiekty budowlane nie znajduje oparcia w materiale dowodowym i nie zostało przez skarżących wykazane. Przedmiotowe obiekty budowlane ustawione są w sposób zorganizowany, na powierzchniach utwardzonych kostką betonową i towarzyszą im obiekty małej architektury, tarasy, oczko wodne, oraz ozdobna zieleń, tworzące łącznie "[...]", zorganizowane w celach rekreacyjno-wypoczynkowych, typowych dla miejscowości nadmorskich. Opisane wyżej domki nie stanowią przyczep, zdefiniowanych w art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym jako pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem, a potencjalna możliwość przemieszczania ich po drogach publicznych nie jest zasadniczą funkcją, lecz służy jedynie temu, aby usytuować je w określonym miejscu. W ocenie organu powyższe wskazuje, że sporne domki holenderskie są tymczasowymi obiektami budowlanymi. Organ odwołując się do treści art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed dnia 28 czerwca 2015 r. wskazał, że zwolnione z obowiązku zgłoszenia były tylko te obiekty budowlane, które zostały skutecznie zgłoszone. W związku z brakiem zgłoszenia, ustawienie tymczasowych obiektów budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji, zdaniem organu zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał zatem podstawy faktyczne i prawne, aby wszcząć postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowalne. Organ drugiej instancji wskazał jednak, że w toku tego postępowania doszło do uchybień proceduralnych, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W jego ocenie, decyzja nie określa precyzyjnie domku, którego dotyczy nakaz rozbiórki. Identyfikacja konkretnego domku wymaga znajomości akt sprawy. Tymczasem decyzja administracyjna powinna stanowić samoistny dokument, mogący funkcjonować bez znajomości akt, jednoznacznie wskazujący zakres i przedmiot nałożonego obowiązku rozbiórki. Nadto organ wskazał, że protokoły oględzin zawierają główne ustalenia dotyczące wszystkich dziewięciu domków, a niektóre informacje w nich zawarte są ze sobą sprzeczne (np. w zakresie wymiarów domków). Jedynych szczegółowych pomiarów i ustaleń z kontroli przeprowadzonej w dniu 6 sierpnia 2018 r. nie sposób przypisać do konkretnych obiektów. Również zdjęcia załączone do protokołów nie zostały opisane, co wskazuje na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Zdaniem organu odwoławczego, ponownie wydając decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. jednoznaczne winien określić, którego z dziewięciu domków holenderskich decyzja dotyczy, poprzez dokładne określenie jego lokalizacji, odległości od granicy z sąsiednią działką i wymiarów zewnętrznych, bądź poprzez dołączenie do każdego egzemplarza decyzji załącznika w formie graficznej, stanowiącego jej integralną część z oznaczeniem przedmiotu postępowania (w takiej sytuacji, informacja, że załącznik stanowi integralną część decyzji, powinna zostać zawarta w sentencji decyzji). W przypadku dobudowanych pomieszczeń należy wskazać, czy zostały włączone do danego postępowania, czy też stanowią przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia. Organ zaznaczył, że niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie o wniosku o zawieszenie postępowania w decyzji, której podstawę prawną stanowi art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego. Rozstrzygnięcie powinno przybrać formę odrębnego postanowienia. Dopiero po wydaniu postanowienia w przedmiocie zawieszenia postanowienia, możliwe będzie wydanie decyzji merytorycznej (w przypadku zawieszenia – po podjęciu postępowania). Zdaniem ZWINB, organ pierwszej instancji prawidłowo podjął działania zmierzające do zalegalizowania przedmiotowego domku na działce nr [...]. Sam fakt niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stanowił podstawę do wydania nakazu rozbiórki obiektu w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Natomiast bez znaczenia pozostaje kwestia odległości obiektu od granicy z sąsiednią działką. Domek holenderski nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 prawa budowlanego, co oznacza, że nie mają do niego zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu lokalizacja domku holenderskiego może być natomiast sprzeczna z zapisami uchwały nr V/35/2003 Rady Gminy Postomino z dnia 22 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Nowe Osiedle w Jarosławcu (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z 2003 r. nr 16, poz. 237), w szczególności dotyczącymi ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy. Wójt Gminy P. w zaświadczeniu z dnia 28 lutego 2018 r. stwierdza jedynie, że funkcja obiektów jest zgodna z przeznaczeniem obiektu pod zabudowę typu letniskowego, natomiast ich lokalizacja dopiero będzie ewentualnie zgodna z planem miejscowym po spełnieniu wszystkich zawartych w nim ustaleń. Stwierdzenie ewentualnej niezgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (co organ pierwszej instancji powinien przeanalizować ponownie rozpoznając sprawę), w ogóle wyklucza możliwość zastosowania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i nakłada na organy obowiązek zastosowania art. 48 ust. 1 tej ustawy. Od powyższej decyzji sprzeciw wnieśli A. i M. G., zarzucając organowi drugiej instancji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że jedyne powody uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, to brak precyzyjnego określenia przedmiotu decyzji oraz brak rozpatrzenia żądania o zawieszenie postępowania, a także poprzez brak precyzyjnego wskazania organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozparzeniu sprawy, zwłaszcza w zakresie podstaw do zawieszenia postępowania do zakończenia wszczętego postępowania rozgraniczającego działki oraz brak precyzyjnego wskazania, jakie przepisy zostały przez organ I instancji naruszone, co skutkowało uchyleniem sprawy do ponownego rozpoznania, co w konsekwencji doprowadziło do braku prawidłowego uzasadnienia podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji objętej sprzeciwem oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., a następnie umorzenie postępowania, a także zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., albowiem powołany przepis wymaga, aby organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, jakie przepisy zostały naruszone i jaki wpływ to naruszenie miało na treść wydanej decyzji. Analiza uzasadnienia decyzji pozwala stwierdzić, że organ nie wskazał, które przepisy zostały naruszone. Samo orzeczenie przez organ odwoławczy zgodnie z żądaniem decyzji przy błędnym uzasadnieniu decyzji oraz błędnym wskazaniu wytycznych co do ponownego rozpatrzenia sprawy nie jest dla strony korzystne i wymagało wniesienia sprzeciwu. W ocenie skarżących organ nie rozpoznał zarzutów podniesionych w odwołaniu, a także nie dał wskazówek, w jaki sposób organ winien ustosunkować się do wniosku o zawieszenie postępowania. Konieczność zawieszenia postępowania do czasu ponownego ustalenia granic jest okolicznością niezbędną do wydania prawidłowo merytorycznej decyzji. Organ zaniechał również analizy przedwczesności wydanej decyzji w kontekście przedstawienia przez stronę większości wymaganych dokumentów celem legalizacji samowolnie wybudowanego domku typu holenderskiego, a także faktu braku zawinienia strony w nieprzedstawieniu projektu, które to z winy wykonawcy projektu nie zostało wykonane. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z powyższych przepisów wynika wprost, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Oceniając przyczyny wydania przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy w pełni zgodzić się z organem odwoławczym, że powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie z uchybieniami proceduralnymi, mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak słusznie zauważył ZWINB, domek holenderski, którego dotyczy orzeczony decyzją z dnia [...] r. nakaz rozbiórki nie został precyzyjnie wskazany w sentencji zaskarżonej decyzji co powoduje, że jego identyfikacja w oparciu o samą decyzję nie jest możliwa. Także w uzasadnieniu tej decyzji brak jest dostatecznych danych umożliwiających ustalenie położenia domku. Odwoływanie się do numeru domku ze wskazaniem, że leży w odległości około 2,05 m od ogrodzenia (granicy) bez określenia, o którą część ogrodzenia chodzi, z pewnością nie jest wystarczające dla jego zlokalizowania. Rozstrzygnięcie nie wskazuje zatem należycie zakresu i przedmiotu nałożonego obowiązku Należy dodać, że samo wadliwe sformułowanie sentencji decyzji nie może stanowić samodzielnej przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, o ile jej rekonstrukcja jest możliwa na podstawie akt postępowania administracyjnego. Jak bowiem wskazano powyżej dla możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie organowi I instancji nie tylko naruszenia przepisów postępowania, ale również, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie jednak zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, którego domku dotyczy decyzja organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji zasadnie wskazał, że postępowanie administracyjne toczyło się początkowo w sprawie dziewięciu domków holenderskich, a dokonane ustalenia zawierają ustalenia dotyczące całości inwestycji, przy czym niektóre z nich są sprzeczne (np. w zakresie wymiarów domków). Szczegółowy protokół z dnia 6 sierpnia 2018 r. nie pozwala na przypisanie określonych obiektów do dokonanych w nim ustaleń. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie tylko wadliwie sformułował sentencję decyzji, czym naruszył art. 107 § 1 k.p.a., ale także dopuścił się uchybienia proceduralnego w postaci naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na naruszeniu obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Wprawdzie organ drugiej instancji ma obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe, niemniej nie może zastępować organu pierwszej instancji. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy uchybienia w zakresie postępowania dowodowego są na tyle istotne, że w istocie uniemożliwiają ustalenie, którego obiektu dotyczy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Tym samym niedopuszczalne, a nawet niemożliwe byłoby rozstrzygnięcie merytorycznie w tym przedmiocie przez organ drugiej instancji. W konsekwencji powyższego stwierdzić należało, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 77 § 1 k.p.a., a nadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Już powyższa okoliczność stanowiła samoistną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Tym samym zasadnie organ drugiej instancji zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do wydania decyzji, która określać będzie precyzyjnie obiekt, którego rozstrzygniecie dotyczy poprzez określenie jego lokalizacji lub dołączenie załącznika w formie graficznej. Organ winien również dokonać stosownych wyjaśnień w tym przedmiocie. Drugą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowiło nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania winno przybrać formę postanowienia (art. 123 § 1 k.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji w ogóle nie rozstrzygnął o wniosku skarżących. O ile odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o tyle jego stanowisko w tym przedmiocie nie przybrało formy postanowienia. Tym samym strona nie miała możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, albowiem takie rozstrzygniecie nie zapadło. Z tych względów zasadnie organ drugiej instancji ograniczył się do polecenia organowi pierwszej instancji rozpoznania tego wniosku. Skoro bowiem wniosek nie został w ogóle rozpoznany, organ odwoławczy nie mógł poddać takiego rozstrzygnięcia kontroli, a tym samym wydać szczegółowych poleceń co do sposobu jego załatwienia, mimo że zarzut taki stawiają skarżący organowi drugiej instancji. Taka sytuacja pozbawiałaby stronę dwuinstancyjności postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że niezależnie od tego, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania, strona ma możliwość zaskarżenia takiego postanowienia albo w formie zażalenia (w przypadku zawieszenia postępowania – art. 101 § 3 k.p.a.) albo w formie odwołania od decyzji (w przypadku odmowy zawieszenia postępowania – art. 142 k.p.a.). Brak wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia powoduje brak substratu zaskarżenia, a tym samym uniemożliwia stronie ochronę jej praw. Z tych względów uznać należało, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 123 § 1 k.p.a., a wydanie decyzji pomimo nierozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania było przedwczesne. Organ pierwszej instancji obowiązany będzie do dokonania odpowiednich wyjaśnień i wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżących. Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, że zaskarżona sprzeciwem decyzja winna zostać uchylona z tego względu, że organ nie wskazał, jakie przepisy naruszył organ pierwszej instancji. Co prawda zgodzić należy się ze stronami, że Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał precyzyjnie, jakie przepisy postępowania naruszył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., niemniej z opisu stwierdzonych uchybień jednoznacznie odczytać można, iż doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., 107 § 1 k.p.a. oraz art. 123 § 1 k.p.a. Tym samym takie uchybienie nie mogło skutkować uwzględnieniem sprzeciwu. W niniejszym postępowaniu Sąd nie ma możliwości odniesienia się do zarzutu, że organ zaniechał analizy przedwczesności wydanej decyzji w kontekście przedstawienia przez stronę większości wymaganych dokumentów celem legalizacji samowolnie wybudowanego domku typu holenderskiego, a także faktu braku zawinienia strony w nieprzedstawieniu projektu, które to z winy wykonawcy projektu nie zostało wykonane. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji stanowiła okoliczność wydania decyzji wadliwej, niewskazującej precyzyjnie jej przedmiotu, której, z uwagi na uchybienia dowodowe, nie mógł zmienić organ drugiej instancji, a także nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania. Do chwili usunięcia powyższych uchybień, w szczególności do momentu jednoznacznego ustalenia przedmiotu postępowania, nie ma możliwości oceny merytorycznej rozstrzygnięcia. Ocena skutków uchybienia przez stronę terminowi do przedłożenia dokumentów celem zalegalizowania budowy domku holenderskiego będzie możliwa dopiero, w sytuacji, gdy zostanie prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne, tj. organ ustali precyzyjnie, jakiego obiektu dotyczy postępowanie i rozpozna wniosek formalny stron, w następstwie czego zostanie wydana decyzja administracyjna. W trybie rozpoznania sprzeciwu od decyzji administracyjnej Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia, na co wskazywano na wstępie. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że niewątpliwie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza kompetencję organu odwoławczego, gdyż zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy pod kątem okoliczności wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego, że spełnione zostały wymogi do wydania decyzji kasacyjnej, zaś zarzuty podniesione w sprzeciwie dotyczące naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, Sąd oddalił sprzeciw stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a.