II SA/Sz 971/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder /spr./, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego podziału działki oddala skargę. Decyzją z dnia [...} r., nr [...] wydaną na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "Kpa"), Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania podziałowego dla działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta [...] , zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [..] r. nr[...] . W uzasadnieniu Burmistrz podał, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania wznowieniowego wystąpili J. i R. S., natomiast decyzja, której wzruszenia domagali się w trybie nadzwyczajnym, zatwierdzała projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr o powierzchni [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta [...] Z uzasadnienia decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania oraz załączonych akt administracyjnych sprawy wynikało nadto, że postępowanie podziałowe zostało wszczęte z urzędu, a podział dokonany w [...] r. był zgodny z planem miejscowym w zakresie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W wyniku podziału powstały: działka nr [...] o powierzchni [...] , działka nr [...] o powierzchni [...] i działka nr [...] o powierzchni [...] . W decyzji z dnia [...] r. organ orzekł również, że nowopowstałe działki o numerach [...] będą przeznaczone na sprzedaż wyłącznie dla współużytkowników wieczystych przyległych gruntów, przez które istnieje dostęp do drogi publicznej. Z kolei powstała w wyniku podziału działka [..] będzie posiadała dostęp do drogi publicznej przez działkę [...] , która jest przedmiotem współużytkowania wieczystego H. i A. Ż.oraz J. i R. S. Organ I instancji odmawiając J. i R. S. wznowienia postępowania w sprawie podziału działki nr [...] , w obr. [...] stwierdził, że wnioskodawcy nie wskazali przepisu prawa materialnego, który uprawniałby ich do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania podziałowego ww. działki. Wniosek ten nie wskazywał również podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 Kpa. W odwołaniu od decyzji organu I instancji J.i R. S. podnieśli, że nie uwzględniono ich praw, gdyż jako strona uczestniczyli w postępowaniu podziałowym w [...] r. oraz nie wyrazili zgody na ustanowienie służebności przez działkę nr[...] , której wówczas byli współużytkownikami wieczystymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że w sprawie administracyjnej dotyczącej podziału nieruchomości, osoba fizyczna lub prawna, zgodnie z art. 28 Kpa, jest stroną postępowania w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko wtedy, gdy ma w tym interes prawny. Brak prawa własności podzielonej w [...] r. działki, stosownie do treści art. 149 § 3 Kpa skutkuje odmową wznowienia postępowania z powodu złożenia żądania przez podmiot nie będący stroną w sprawie. O zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mogą występować właściciele lub użytkownicy wieczyści i tylko te podmioty są stronami podziałowego postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem NSA z 29 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA/1608/98 ( LEX nr 82813) te same podmioty – jako strony postępowania podziałowego – mogą żądać wzruszenia decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28.01.1997 SA/Gd 3467/95 – ONSA 1997, Nr 4, poz. 180) wskazało nadto, że stroną nie jest właściciel lub użytkownik wieczysty przyległej nieruchomości, w odniesieniu do której wszczęto postępowanie administracyjne o jej podział. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w decyzji podziałowej orzekł o zgodności podziału z planem miejscowym, a odnośnie dostępu do drogi publicznej nowopowstałej działki nr [...] orzekł o możliwości tego dostępu przez sąsiednią działkę nr [...] . Decyzja o podziale z [...] r. nie była kwestionowana przez ówczesnych współużytkowników wieczystych działki nr [...] tj. H.i A Ż. oraz J. i R. S., których organ I instancji potraktował jako strony w postępowaniu podziałowym dotyczącym działki nr [...] , będącej własnością Gminy [...] . Decyzja ta stała się ostateczna, a zatwierdzony podział został ujawniony został w księdze wieczystej. W ocenie Kolegium, w kwestionowanym postępowaniu podziałowym, wszczętym i prowadzonym z urzędu w trybie art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżący, pomimo doręczenia im decyzji podziałowej nie mieli przymiotu strony, ponieważ decyzja ta nie dotyczyła ich interesu prawnego a jedynie interesu faktycznego. Organ odwoławczy wskazał również na treść art. 148 § 1 Kpa, zgodnie z którym prawo zwrócenie się do organu administracyjnego o wznowienie postępowania przysługuje w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony jednak przez nieuprawniony podmiot, wskutek czego organ I instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowania podziałowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] J. i R. S. kwestionując ww. decyzję zarzucili jej naruszenie art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 28 Kpa, art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 Kpa oraz błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że skarżący są nieuprawnieni do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ nie byli stronami postępowania podziałowego w [...] r. i wnieśli o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r.. Zdaniem skarżących podział z [...] r. miał wpływ na ich prawa, ponieważ podział ten miał bezpośredni wpływ na ich nieruchomość. Organ dla powstałej w wyniku podziału działki [...] - działka nr [...] przewidział dostęp do drogi publicznej przez działkę nr 164 będącą we współużytkowaniu wieczystym skarżących. Skarżący podnieśli nadto, że byli zainteresowani podziałem działki [...] ze względu na posadowienie na tej działce (po podziale dz. [...] ) oraz działce [...] budynku gospodarczego nie posiadającego dostępu do drogi publicznej. Decyzję podziałową winno było poprzedzić określenie sposobu korzystania z budynku gospodarczego oraz ustalenie do niego dostępu. W przekonaniu skarżących, ustalenie przez organ dostępu do nieruchomości podlegającej podziałowi przez działkę nr 164 było niedopuszczalne, albowiem rozporządzono nieruchomością skarżących bez ich udziału. J. i R. S. zarzucali również, że Burmistrz [...] winien w pierwszej kolejności zasięgnąć stanowiska sądu co do możliwości ustanowienia służebności na działce nr [...] a dopiero w następnej kolejności orzekać w przedmiocie podziału działki nr [...] . Skarżący podnieśli, że decyzja o podziale nieruchomości nr [..] miała bezpośredni wpływ na ich nieruchomość i z tego powodu mają interes prawny w zabieganiu o określone rozstrzygnięcie organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska podtrzymało rozstrzygnięcie w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej także P.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w oparciu o wskazane wyżej kryteria Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] obręb [...] , stanowiącej własność gminy. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega zatem zasadność odmowy wznowienia postępowania administracyjnego Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca - generalnie - przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 Kpa. Zgodnie z poglądami doktryny, które to poglądy w całości podziela skład orzekający w tej sprawie, legitymację do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, i to niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005). Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W tej sprawie organy odmówiły wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną zatwierdzającą podział nieruchomości, albowiem uznały, że małżonkowie S. nie posiadali przymiotu strony i pogląd ten odnieśli zarówno do postępowania jurysdykcyjnego jak i do postępowania nadzwyczajnego, o którego wszczęcie wnosili skarżący. Wskazać w tym miejscu należy, iż w świetle dominujących w orzecznictwie poglądów wypracowanych na tle art. 28 Kpa, tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści - stanowiąc podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Inaczej mówiąc, pojęcie strony, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza, więc posiadanie możliwości odwołania się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie, którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia decyzji podziałowej i uczestniczyć w tym postępowaniu. Przedstawiony wyżej pogląd od dawna ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt I SA 2515/01, LEX nr 159259; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1710/00, LEX nr 82813; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 1289/00). W niniejszej sprawie postępowanie podziałowe zostało zainicjowane przez Gminę ...] , która była właścicielem działki nr [...] , natomiast skarżący jako współużytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiedniej byli informowani o toczącym się postępowaniu, jak również doręczono im decyzję z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt podziału. Nie oznacza to jednak, że skarżący z tych względów posiadali w postępowaniu jurysdykcyjnym przymiot strony. Jak już wyżej wskazano, status ten musi wynikać z przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie brak jest takiej normy prawnej, z której skarżący mogliby wywodzić swoje prawa do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Sam fakt podziału nieruchomości sąsiednich nie miał żadnego wpływu na zakres praw, którymi dysponowali skarżący. Inaczej rzecz ujmując, gdyby skarżący wystąpili o podział nieruchomości, której są współużytkownikami wieczystymi, to właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości nie byliby również stronami tego postępowania, gdyż nie mają ani prawa, ani interesu prawnego do decydowania o rozporządzeniu prawem właściciela (użytkownika wieczystego)sąsiedniej nieruchomości. Końcowo, odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zasadniczo różni się od postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest prawidłowa, jeżeli łącznie spełnia dwa warunki: jest zgodna z normami materialnego prawa administracyjnego; została wydana z normami procesowego prawa administracyjnego. Naruszenie tych norm powoduje wadliwość decyzji administracyjnej. W świetle rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego wadliwość materialnoprawna decyzji obwarowana jest sankcją nieważności decyzji, natomiast wadliwość procesowooprawna decyzji obwarowana jest sankcją wzruszalności decyzji w trybie wznowienia postępowania ( wyjątki art. 156 § 1 pkt 2 i art. 146 § 1 pkt 6 Kpa). W aspekcie powyższych uwag podkreślić zatem należy, iż zawarte w skardze zarzuty o charakterze materialnoprawnym odnoszące się do treści decyzji podziałowej, związane z przesłankami stwierdzenia nieważności, nie mogą być badane w trybie wznowienia postępowania, a mogą jedynie stanowić uzasadnienie dla wniosku o podjęcie działań w innym trybie nadzwyczajnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 P.p.s.a. jak w sentencji wyroku.