II SA/Sz 972/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia NSA Elżbieta Makowska/spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przeznaczenia do zalesienia gruntu rolnego o d d a l a skargę Starosta decyzją z [...] r. Nr [...]na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie w sprawie z wniosku A., D. i J. W. o wydanie decyzji o przeznaczeniu do zalesienia gruntu rolnego, stanowiącego część działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji starosta wyjaśnił, że na podstawie art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (DZ. U. z 2003r. nr 229, poz. 2273) z dniem 15 stycznia 2004r. utraciła moc ustawa z dnia 8 czerwca 2001r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. z 2003r. nr 73, poz. 764 ze zm.). W związku z tym postępowanie w sprawie zalesienia gruntów rolnych stało się bezprzedmiotowe, a wobec powyższego orzekł jak w sentencji. A., D. i J. W. wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji domagając się jej uchylenia i podnosząc następujące argumenty: 1) zgodnie z art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 Nr 229, poz. 2273) do spraw w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia objętych przepisami ustaw, o której mowa w art. 15 wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, 2) ponieśli straty z tytułu kosztów związanych z częściowym bezsensownym przygotowaniem gleby pod zalesienie, z uwagi na bardzo późne wydanie pisma polecającego jej przygotowanie. Na mocy pisma ([...]z dnia [...]) wydanego przez Dyrektora Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa i Ochrony Środowiska przystąpili [...]r. do przygotowywania gleby pod zalesienia. Z uwagi na zbyt późny okres (pismo wydane w [...]) okazało się, że nie można wykonać całości tych robót, z uwagi na wysoki poziom wody gruntowej, wykonano tylko jej część, o czym powiadomili pisemnie tego dyrektora. Poprosili również o przesunięcie terminu zalesienia z tych powodów na [...]r.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium ustaliło, jak wynika to z uzasadnienie decyzji, że wnioskiem z dnia [...]r. A., D. i J. W. zwrócili się o wyrażenie zgody na przeznaczenie do zalesienia, w trybie przepisów ustawy z dnia 8.06.2001r. gruntu rolnego leżącego w bezpośrednim sąsiedztwie kanału łączącego jeziora [...]i [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów wniosek dotyczył części działki w obrębie [...]stanowiącej łąki trwałe i nieużytki o pow. [...]ha. Postanowieniem z dnia [...]r. organ zawiesił postępowanie z urzędu informując stronę o konieczności uzgodnienia z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwoty przeznaczonej na wypłatę ekwiwalentów a także z powodu braku przepisów wykonawczych regulujących zasady postępowania w sprawach o zalesienie gruntów rolnych. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...]r. a strona została zobowiązana do przygotowania gleby pod zalesienie, które miałoby się zakończyć [...]r. W związku jednak z kłopotami spowodowanymi zalewaniem terenu strona wystąpiła z wnioskiem o wyznaczenie terminu przygotowania gleby na [...]r. pod zalesienie [...]r. W międzyczasie, na skutek zmiany przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, nakładającej nowe wymagania w stosunku do wniosków, strona pismem z dnia [...]r. została wezwana do uzupełnienia braków poprzez dostarczenie dodatkowych zaświadczeń potwierdzających prowadzenie gospodarstwa rolnego od co najmniej 5 lat oraz ujęcie gruntu przeznaczonego do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Strona została pouczona, że nie usunięcie braków w terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W aktach brak jest dokumentów świadczących o wypełnieniu przez stronę tego wniosku, a limit zalesień ustalany co rocznie przez Agencję został rozdysponowany wśród innych wnioskodawców. Odnosząc się do zarzutów odwołania w kontekście ustalonego stanu faktycznego sprawy, Kolegium podkreśliło, że z dniem 15 stycznia 2004 r. wszedł w życie art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273), na podstawie którego ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia utraciła moc. Dostrzegając, że nowa ustawa przewidziała, iż do spraw w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, organ II instancji wyraził pogląd, że możliwe jest to tylko w powiatach dysponujących wolnymi limitami zalesień. Wyjaśniając powyższe stanowisko Kolegium wskazało, powołując się na materiał zebrany w aktach, że rok 2003 był ostatnim okresem , na który Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa oraz Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska ustalili limit zalesień dla wszystkich powiatów w kraju. Wobec braku limitu gruntów rolnych przeznaczonych do zalesienia starosta nie był uprawniony do wyrażenia zgody, o której mowa w art. 3 ust. 4 ustawy, a wobec zmiany procedury zalesień wprowadzonej ustawą z 28. 11. 2003 r. starosta utracił prawo planowania rozpoczęcia zalesiania gruntów. W niniejszej sprawie wyłączną przyczyną bezprzedmiotowości w sprawie było zatem – w ocenie organu II instancji - uchylenie podstaw prawnych do działania organu administracji. Ponadto Kolegium podkreśliło, że samo złożenie wniosku o wyrażenie zgody na zalesienie gruntu rolnego nie było równoznaczne z otrzymaniem zgody na jego zalesienie. Oznacza to, że wniosek złożony przez stronę nie powodował automatycznie wydania decyzji uwzględniającej żądanie dotyczące okresu zalesienia gruntu rolnego, o czym przesądza ustawa z dnia 8.06.2001 r. Uznając, że decyzja zaskarżona nie narusza prawa Kolegium utrzymało ją w mocy. Nie zgadzając się z powyższą decyzją ostateczną, J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc zarzut naruszenia art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), dalej określanej jako P.p.s.a., nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi. Na wstępie niniejszych rozważań wyjaśnić trzeba skarżącemu, że organy administracji publicznej orzekają w odniesieniu do stanu faktycznego występującego w sprawie w dniu wydania decyzji i stosują przepisy prawa obowiązujące na dzień jej wydania. W rozpatrywanej sprawie strona swój wniosek z dnia [...]r. o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych do zalesienia oparła o przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. Ustawa ta, poza przepisami materialno-prawnymi, zawierała kompleksowe uregulowanie trybu postępowania starosty w sprawie wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych do zalesienia. Tryb ten przewidywał między innymi, obowiązek starosty rozpatrzenia wniosków według kolejności ich wpływu i wydania decyzji w terminie 60 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 3 ust.7). Jednocześnie ustawodawca zastrzegł, że jeżeli zgłoszone wnioski przekraczają roczny limit zalesienia, starosta powiadamia właścicieli gruntów, których wnioski nie zostały rozpatrzone, o terminie ich rozpatrzenia oraz planowanym rozpoczęciu zalesiania w kolejnych latach. ( art. 3 ust. 8). Jak z powyższego wynika, jednym z warunków niezbędnych, obok spełniania przez grunt rolny, wskazany przez wnioskodawcę, przesłanek materialno-prawnych określonych w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, jest istnienie wolnego "limitu zalesienia" w rozumieniu ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Pojęcie to precyzuje art. 2 ustawy stanowiąc, że "Starosta, po zasięgnięciu opinii właściwego nadleśniczego oraz uzgodnieniu z wójtami (burmistrzami, prezydentami miast), Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w terminie do 31 marca każdego roku, określa ogólną powierzchnię gruntów rolnych – zwaną dalej "rocznym limitem zalesienia"- które w następnym roku mogą być przeznaczone do zalesienia na obszarze powiatu". Wyżej omawiana ustawa, obowiązująca w dacie złożenia wniosku oraz trwającej w związku z tym procedury, ale nie obowiązywała już w dniu wydania decyzji przez organ I instancji. Została bowiem uchylona z dniem 15 stycznia 2004 r. mocą art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Ustawa nowa – jak wynika to z jej art. 1 ust. 1 pkt 4 – określa zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów, w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej dotyczące między innymi zalesiania gruntów rolnych. Jednocześnie, co nie uszło uwadze organów orzekających w sprawie, ustawa nowa zawiera przepis intertemporalny rozstrzygający jakie prawo tzn. przepisy której ustawy należy stosować do spraw będących w toku. Wprawdzie rację ma skarżący, że tenże przepis intertemporalny jest jednoznaczny w swoim brzmieniu, jednakże z przepisu tego wyprowadza zbyt daleko idące wnioski, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), do spraw w zakresie wyrażania zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia objętych przepisami ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczna do dnia wejścia w życie wyżej wskazanej ustawy nowej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zamieszczenie w ustawie przepisu intertemporalnego ma na celu wskazanie jaką ustawę ( dawną czy nową) należy stosować do spraw będących w toku. Tego rodzaju przepisy nie mają za zadanie wskazania jak sprawę w toku należy załatwić. Innymi słowy, zawarte w art. 14 ust. 3 odesłanie do stosowania ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia nie stanowi ustawowej gwarancji pozytywnego załatwienia wniosku. Można byłoby – rozważając hipotetycznie - mówić o naruszeniu prawa w sytuacji, gdyby okazało się, że w chwili podejmowania decyzji organ dysponował wolnym limitem zalesienia, a wniosek spełniał wszystkie ustawowe przesłanki niezbędne do wydania pozytywnej decyzji. Taka jednak sytuacja w sprawie niniejszej nie zaistniała, skoro niesporne jest, że starosta w chwili orzekania nie dysponował wolnym limitem zalesienia, a spowodowany zmianą przepisów (derogacją ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia) , brak możliwości ustalenia takiego limitu przez starostę na przyszłość, uniemożliwiał kontynuowanie rozpoczętej wnioskiem procedury. W takim stanie faktycznym i prawnym, sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.