II SA/Sz 972/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska/spr/ Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 , art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz art. 104 k.p.a. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego R. J., polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej, na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu prawnego i faktycznego doprowadziła do wniosku, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, iż działka nr [...], powstała w wyniku podziału gruntu rolnego, znajduje się na obszarze niezabudowanym, a istniejąca zabudowa jest zbyt odległa, by móc w oparciu o nią określić wymagania dla nowej zabudowy. Wprawdzie na działce nr [...] znajduje się zabudowa, ale na mapce ewidencyjnej nie została ujawniona, co może świadczyć, iż budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę. W związku powyższym zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa", określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, iż przedmiotowa działka ma pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę gruntową, znajdująca się we władaniu gminy oraz drogę wewnętrzną i jest to wystarczający dostęp do terenów rolnych. Jednakże drogę wewnętrzna w tym przypadku nie można uznać za drogę dojazdową do drogi gminnej w myśl art. 61 ustawy, gdyż nie odpowiada wymaganiom dotyczącym szerokości dojścia i dojazdu do działki budowlanej określonym w § 14 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto wskazano, iż teren zamierzonej inwestycji nie posiada uzbrojenia, więc wniosek inwestora nie spełnia również warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Teren działki, objęty wnioskiem, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266) nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze, gdyż grunty te należą do klasy [...] lub stanowią nieużytki. Odwołanie od ww. decyzji złożył R. J.. Podniósł, iż działka sąsiednia oznaczona nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalno-letniskowym od ponad [...] lat. W jego ocenie organ nie wykazał, że budynek ten został wzniesiony samowolnie. Wniósł o dokonanie aktualizacji mapy zasadniczej. Zdaniem skarżącego działka nr [...] jak i działka [...] mają dostęp do tej samej drogi publicznej. Droga wewnętrzną (działka nr [...]) posiada szerokość [...] m. i stanowi drogę dojazdową do drogi publicznej ulicy [...] R. J. zaznaczył, iż wystarczającym uzbrojeniem terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie domku letniskowego jest woda, kanalizacja i energia elektryczna. Strona posiada warunki przyłączenia do sieci energetycznej, studnie oraz projektowany na ścieki bytowe zbiornik bezodpływowy. Nadto podkreślił, że Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych pozytywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz z art. 59 – art. 64 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (DZ.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu szczegółowo wyjaśniono, jak powinno wyglądać prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne przed organem I instancji. Zaznaczono, iż Wójt Gminy nie uchybił przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy stwierdził, iż analiza architektoniczno-urbanistyczna wskazuje, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt. 1, ponieważ brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy oraz art. 61 ust. 1 pkt 4, gdyż teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy prowadziłoby w tej sytuacji do rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium podniosło, iż zaopatrzenie działki w media stanowi tylko jeden z pięciu warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy, a wydanie decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy spełnione są łącznie wszystkie pięć warunków. Nadto wyjaśniono, iż działka nr [...] nie może stanowić działki sąsiedniej, o której mowa ww. artykule, ponieważ nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie R. J. zaznaczył, iż w [...] nabył jako współwłaściciel działkę nr [...], która następnie została podzielona. Warunkiem podziału była możliwość dostępu wszystkich działek powstałych w wyniku podziału, do drogi publicznej. Zdaniem skarżącego taki dostęp umożliwia droga wewnętrzna. Skarżący podniósł, iż w decyzji z dnia [...] Kolegium stwierdziło, że działka wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, natomiast decyzja pierwszoinstancyjna wyraźnie określa, że taka zmiana nie jest wymagana. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W ocenie organu decyzja Wójta Gminy nie narusza prawa. Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w skardze, iż teren objęty inwestycją nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze organ wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy bez uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów będzie stanowić podstawę żądań innych właścicieli o ustalenia warunków na budowę obiektu o funkcji rekreacyjnej. Natomiast w studium obszar ten przeznaczono pod rolniczą przestrzeń uprawną. W dalszej części odpowiedzi na skargę Kolegium podzieliło pogląd skarżącego co do kwestii dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, określoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co do której orzekł organ I instancji. Organ II instancji nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz powinien merytorycznie rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty pod względem celowości i legalności. Zobowiązany jest do dokonania oceny materiału dowodowego, a w przypadku gdy materiał jest niewystarczający, przeprowadzenia dodatkowego postępowania celem uzupełnienia dowodów, albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). W ramach postępowania odwoławczego na organie ciąży obowiązek rozpoznania wszelkich żądań, wniosków i zarzutów strony zawartych w odwołaniu oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił R. J. ustalenia warunków zabudowy dla budowy domku rekreacji indywidualnej, na działce nr [...] w miejscowości [...]. W wyniku wniesionego odwołania sprawa został przekazana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Organ Odwoławczy po rozpoznaniu sprawy orzekł, iż Wójt Gminy wydał właściwą decyzję i prawidłowo przeprowadził postępowanie. Jak trafnie podniesiono w skardze, z porównania uzasadnień decyzji obu instancji wynika, iż różne przesłanki legły u podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt. 1 tj. zasady dobrego sąsiedztwa z powodu braku zabudowy sąsiedniej, pkt. 2 dostępu do drogi publicznej oraz pkt. 3 wymaganego uzbrojenia terenu. Natomiast organ II instancji stwierdził, iż inwestycja nie spełnia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt. 4 tj. zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele rolnicze. Kolegium w uzasadnieniu nie wyjaśniło powodów tej rozbieżności. Zdaniem Sądu skoro organ odwoławczy wskazał, iż Wójt Gminy prawidłowo rozpoznał sprawę, a następnie w uzasadnieniu powołał się na inne przesłanki niż wskazane w decyzji piewrszoinstancyjnej to należy wskazać, iż decyzja organu odwoławczego jest niespójna. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo przedstawiono procedurę postępowania w sprawie warunków zabudowy, natomiast niewiele miejsca poświecono co do meritum sprawy. Ogólnikowo stwierdzono, iż organ I instancji rozpoznał sprawę zgodnie z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przedstawiło swojego stanowiska co do oceny argumentów zawartych w decyzji z dnia [...], co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. tj. zasady praworządności oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono czym kierował się organ rozstrzygając sprawę. Nadto powołując się na analizę urbanistyczno-architektoniczną błędnie przytoczono jej wyniki, co również należy ocenić negatywnie. Jak wyżej wspomniano, prawidłowe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno zawierać ustosunkowanie się organu do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą. W przedmiotowej sprawie organ w sposób lakoniczny i ogólnikowy odniósł się do okoliczności podnoszonych przez R. J. bądź pominął je . Co do argumentów strony, iż działka posiada uzbrojenie, nie ustosunkował się w sposób merytoryczny, tylko stwierdził, że zaopatrzenie w media to tylko jeden z pięciu warunków, których spełnienie łączne przesądza o wydaniu decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Natomiast co do twierdzenia skarżącego w kwestii zabudowania działki nr [...], organ wskazał, że ta działka nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, przy czym nie powołał się na żadne argumenty, które uzasadniłyby takie twierdzenie. Do pozostałych podniesionych przez R. J. zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się. Nie wyjaśnił, kwestii dostępności do drogi publicznej oraz czy działka nr [...], jak twierdzi skarżący, zabudowana jest w sposób pozwalający na określenia warunków zabudowy. Nie odniósł się do argumentu podniesionego przez skarżącego dotyczącego aktualności mapy ewidencyjnej. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż wartość dowodową mapy należy oceniać zgodniez regułami swobodnej oceny dowodów, przy uwzględnianiu specyfiki tego rodzaju dokumentów, ale bez przyjęcia tezy, że ich treść nie może być kwestionowana. W związku zaistniałym brakiem rzeczowej argumentacji w decyzji, strona nie mogła prześledzić toku rozumowania organu. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z zasadą przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a. polegająca na wyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wynikająca z art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podjął próbę wyjaśnienia motywów swojego rozstrzygnięcia. Jednakże stosownie do art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ustosunkowanie się organu co do zarzutów zawartych w skardze, nie może stanowić uzupełnienia uzasadnienia decyzji. Pismo to umożliwia jedynie organowi przedstawienie swojego stanowiska w sprawie, ale nie może wskazywać na nowe okoliczności przemawiające za zasadnością decyzji oraz nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Sąd, nie przesadzając wyniku sprawy, stwierdza iż organ odwoławczy wydając decyzję naruszył art. 8, art.11, art.7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium powinno odnieść się do rozstrzygnięcie organu I instancji oraz do zarzutów podniesionych przez R. J.. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.