II SA/Sz 972/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku. E. J. z dnia [...] r o wydanie potwierdzenia oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego o powierzchni dzierżawy [...] ha, położonego w [...] , stanowiącego część działki o numerze ewidencyjnym: [...] (po podziale), obręb [...] , Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: K.p.a., odmówił wydania poświadczonego oświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zgodnie z art. 218 § 1 i 2 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. przed wydaniem zaświadczenia potwierdzającego fakty albo stan prawny, organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W związku z tym w dniu 09.04.2013 r. E. J. została wezwana do przedstawienia w terminie 7 dni, dowodów w sprawie prowadzenia w/w gospodarstwa rolnego. Termin ten upłynął w dniu 22.04.2013 r. Wnioskodawczyni nie przedłożyła organowi żadnych dowodów potwierdzających prowadzenie gospodarstwa. Nadto powołując się na przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust.1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, organ wskazał , iż za rolnika indywidualnego, uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Uważa się, że osoba fizyczna: 1) osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, jeżeli: a) pracuje w tym gospodarstwie, b) podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie; 2) posiada kwalifikacje rolnicze, jeżeli uzyskała: a) wykształcenie rolnicze zasadnicze zawodowe, średnie lub wyższe lub b) tytuł kwalifikacyjny lub tytuł zawodowy, lub tytuł zawodowy mistrza w zawodzie przydatnym do prowadzenia działalności rolniczej i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie, lub c) wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie albo wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i ukończone studia podyplomowe w zakresie związanym z rolnictwem, albo wykształcenie średnie inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie, lub d) wykształcenie podstawowe, gimnazjalne lub zasadnicze zawodowe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 5-letni staż pracy w rolnictwie. Za staż pracy, o którym mowa w ww. przepisie, uznaje się okres, w którym osoba fizyczna: 1) podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników lub 2) prowadziła działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o obszarze nie mniejszym niż 1 ha, stanowiącym jej własność, przedmiot użytkowania wieczystego, przedmiot samoistnego posiadania lub dzierżawy, lub 3) była zatrudniona w gospodarstwie rolnym na podstawie umowy o pracę lub spółdzielczej umowy o pracę, wykonując pracę związaną z prowadzeniem działalności rolniczej, lub 4) wykonywała pracę związaną z prowadzeniem działalności rolniczej w charakterze członka spółdzielni produkcji rolnej, lub 5) odbyła staż, o którym mowa w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, z późn. zm.), obejmujący wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem działalności rolniczej. Strona opłaca podatek rolny od nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ew. [...] (obecnie po podziale nr ew. [...]) o powierzchni [...] ha, obręb [...]. Organ posiada w swoim zasobie informację od Agencji, złożoną w dniu 14.05.2007 r., że została zawarta umowa dzierżawy z E. J. E. J. nie figuruje w rejestrze ani obecnych ani byłych mieszkańców gminy. Wnioskodawczym" nie przedstawiła organowi żadnych dokumentów potwierdzających, jej wykształcenie rolnicze bądź staż pracy w rolnictwie. Gmina nie posiada dokumentów na podstawie, których mogłaby potwierdzić oświadczenie wnioskodawcy. Dokumenty, które organ posiada w swoim zasobie, nie potwierdzają faktu osobistego prowadzenia przez E. J. gospodarstwa rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz przepisów przejściowych. Wnioskodawca jest płatnikiem podatku rolnego w odniesieniu do dzierżawionych gruntów rolnych, ale płacenie tego podatku nie świadczy jednoznacznie o prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Oświadczenie nie jest potwierdzeniem prawa dzierżawy tego gruntu tylko zaświadczeniem potwierdzającym stan faktyczny i prawny, w rozumieniu art. 217 k.p.a., a dotyczącym osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego. W tej sytuacji Wójt Gminy stwierdził, iż brak jest możliwości wydania E. J. zaświadczenia o żądanej treści w oparciu o prowadzone przez organ gminy ewidencje i rejestry. Na powyższe postanowienie E. J. wniosła zażalenie zarzucając mu: - obrazę art. 2, art. 7, art. 51 pkt 1, art. 31 pkt 2 oraz art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 124, art. 126, art. 145, art. 217 § 1, 2 i 3, art. 218 § 1 oraz art. 220 § 1 i 2 KPA, - gwałt na ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, w szczególności art. 7, art. 6 i art. 5, - uznaniowość, tendencyjność i wybiórcze stosowanie przepisów ustaw, - działanie na szkodę skarżącej, co wyczerpuje znamiona przestępstwa zawarte w art. 231 Kodeksu Karnego, - naruszenie dóbr osobistych. Podnosząc powyższe zarzuty E. J. wniosła o zmianę wydanego postanowienia i wydanie jej żądanego zaświadczenia, ewentualnie: - o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, - stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 nieważności postanowienia. W obszernym uzasadnieniu zażalenia E. J. stwierdziła, iż zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wnosząca zażalenie podniosła, iż prowadzi gospodarstwo rodzinne na terenie dwóch sąsiadujących ze sobą gmin, przy czym w gminie działalność rolniczą prowadzi od 2007 roku. Niejednokrotnie występowała do organu o potwierdzenie tego faktu na dowód czego przedłożyła potwierdzone oświadczenia o określonej w nich treści. W ocenie E. J. organ I instancji w swoich zasobach posiadał wystarczającą ilość danych, aby poświadczyć bez zbędnej zwłoki jej oświadczenie o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art.219 w związku z art. 126 Kpa oraz art. 6 ust.1 i 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego, uchyliło powyższe postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 217 § 1 Kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 Kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W świetle postanowień art. 218 § 1 Kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z kolei art. 218 § 2 Kpa stanowi, iż organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie wyjaśniające, prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 Kpa, musi się odnosić do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia. Główną zatem rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią dane z ewidencji, rejestru czy zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu (wyrok NSA z dnia 3.10.2001 r., sygn. akt I SA 208/01). Użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nimi także danych dostarczonych przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. Zaświadczenie zawiera jedynie informacje o określonym stanie prawnym lub faktycznym, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organowi ze względu na dane zawarte w prowadzonych przez niego ewidencjach, rejestrach lub innych urzędowych zbiorach (postanowienie NSA z dnia 20.11.1981 r., sygn. akt II SA 848/81). W zgromadzonych przez organ I instancji aktach postępowania znajduje się wypełniony oraz podpisany przez E. J. druk - "Oświadczenie nabywcy o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego". W oświadczeniu tym E. J. stwierdziła, że osobiście prowadzi gospodarstwo rolne położone w miejscowości [...] (...) o ogólnej powierzchni [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha. Skoro tak, a także z uwagi na fakt, że żadnego innego oświadczenia strona w 2013 roku nie złożyła, za nieporozumienie należy uznać tą część zażalenia strony, w której podniesione zostało, iż strona składa zażalenie na postanowienie Wójta Gminy o odmowie poświadczenia jej oświadczenia, że w skład jej gospodarstwa rolnego wchodzi także część działki [...] ha. Ani w treści oświadczenia strony , ani tym bardziej w treści zaskarżonego postanowienia organu I instancji, nie ma jakiejkolwiek wzmianki o tym, aby strona żądała poświadczenia o wchodzeniu w skład jej gospodarstwa także części działki nr [...]. Niezasadne jest powoływanie przez stronę jako dowodów oświadczeń: 1) o łącznej powierzchni użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego, poświadczonego przez organ w dniu 10.11.2006 r., i w dniu 6.12.2010 r. 2) o posiadaniu praktycznych kwalifikacji rolniczych, poświadczonego przez organ w dniu 7.12.2010 r., albowiem nie są to oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nadto wydane one zostały wiele lat przed wystąpieniem o poświadczenie oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Jeżeli zaś chodzi o dołączone przez stronę do akt sporawy poświadczone oświadczenie o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, w którym to oświadczeniu zawarta jest treść: "Oświadczam, że osobiście prowadzę gospodarstwo rolne położone w miejscowości [...] [...] o ogólnej powierzchni [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha". Organ II instancji zauważa, iż oświadczenie to potwierdzone jest przez Wójta Gminy, nie zaś przez Wójta Gminy. Do akt sprawy organ włączył nadto wydruk z ewidencji gruntów, sporządzony w dniu 24.04.2013 r., z którego wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa - Agencja. Włączył też pismo z Agencji, w którym zawarta jest informacja o tym, iż z dniem [...]r. zawarta została umowa dzierżawy nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, której stroną jest E. J. Z akt sprawy wynika, że pierwotnie była to działka oznaczona w ewidencji gruntów jako część działki nr [...], obecnie zaś po podziale geodezyjnym działka ma nowy numer: [...]. Po przeanalizowaniu przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego SKO stwierdziło, iż Wójt Gminy miał prawo, na mocy art. 218 § 2 K.p.a., przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w celu wyjaśnienia kwestii osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez wnioskodawczynię. O ile uzasadnione było wystąpienie z żądaniem udokumentowania wykształcenia rolniczego i stażu pracy, o tyle za niezrozumiałe należy uznać żądanie przedłożenia decyzji o dopłatach bezpośrednich. Skoro organ - jak to zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - nie dysponuje określonego rodzaju zbiorami danych i informacji potrzebnych do poświadczenia oświadczenia potwierdzającego osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego, to w takim przypadku miał prawo zwrócenia się do strony o dostarczenie niezbędnych dokumentów (dowodów, materiałów itp.). Tyle tylko, że dokumenty te powinny mieć na celu wyłącznie ustalenie tego, czy strona osobiście prowadzi gospodarstwo rolne w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. W zakresie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez E. J. obowiązkiem organu I instancji jest jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie, czy wnioskodawczyni może być uznana za osobę osobiście prowadzącą gospodarstwo rolne. W tym celu organ I instancji winien wezwać stronę do przedstawienia informacji (dokumentów, dowodów, danych itp.) w niezbędnym dla tego celu zakresie. Organ odwoławczy stwierdził też, iż bierność strony uniemożliwiła organowi poświadczenie oświadczenia o określonej treści. Z drugiej strony wziąć należy pod uwagę to, że w myśl powołanych przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, za rolnika indywidualnego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Ustawodawca posłużył się tu określeniem "zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego". Przewidział zatem sytuację, której gospodarstwo rolne, jako całość, położone będzie na terenie kilku gmin. Oczywiste w związku z tym jest, iż rolnik może zamieszkiwać na terenie jednej tylko z kilku gmin, na obszarze których gospodarstwo jest położone. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zadaniem organu I instancji będzie przede wszystkim ustalenie jak geograficznie położone jest gospodarstwo rolne strony, to znaczy, czy jego części graniczące bezpośrednio ze sobą znajdują się zarówno na obszarze gminy [...], jak i na obszarze gminy [...]. W tym celu zasadnym wydaje się włączenie do akt sprawy odpowiedniego wydruku z map geodezyjnych bądź innych map czy dokumentów, obrazujących granice gospodarstwa. Następnie organ winien ustalić, czy strona posiada kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkuje w jednej z gmin tworzących gospodarstwo rolnego. W tym zakresie organ może się zwrócić do gminy [...], której Wójt w stosownym czasie poświadczał oświadczenia strony, jak również do strony. Ostatnim etapem ponowionego postępowania będzie ustalenie, czy we wskazanym ustawowym okresie strona osobiście gospodarstwo prowadziła. Powyższe postanowienie SKO E. J. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając mu: - obrazę art. 2, art.7 , Ustawy Zasadniczej Rzeczypospolitej Polskiej, - naruszenie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. - rażące naruszenie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. Dz. U. 2003 Nr.64 poz. 592 ze zm., Dz. U. 2012, poz. 803 o kształtowaniu ustroju rolnego, - uznaniowość i wybiórcze stosowanie zapisów ustaw oraz wniosła o zmianę wydanego postanowienia poprzez nakazanie Wójtowi Gminy poświadczenia oświadczenia skarżącej zgodnie z zapisem ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd eliminuje zaskarżony akt administracyjny z obrotu prawnego jedynie w przypadku stwierdzenia, iż przy wydaniu tego aktu organ administracyjny dopuścił się naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zauważyć należy, iż zaskarżone postanowienie ma charakter kasacyjny. W zasadzie uwzględnia ono wniesione przez skarżącą zażalenie i wskazuje organowi I instancji uchybienia i wady wydanego przezeń postanowienia, odmawiającego wydania poświadczonego oświadczenia o osobistym prowadzeniu przez skarżącą gospodarstwa rolnego położonego na terenie gminy [...]. Rozstrzygnięcie to uznać należy za trafne i w pełni uzasadnione. Organ odwoławczy prawidłowo wytknął organowi I instancji błędy w jego postępowaniu związanym z wydaniem żądanego zaświadczenia i wydaniem postanowienia odmawiającego wydania żądanego zaświadczenia. Jednocześnie, wobec treści i wniosków skargi, stwierdzić należy, iż organ II instancji nie był uprawniony do nakazania Wójtowi Gminy wydania poświadczenia oświadczenia skarżącej. Organ I instancji wydać może żądane poświadczenie tylko w oparciu o posiadane dokumenty, w tym dokumenty przedstawione przez zainteresowanego wydaniem zaświadczenia, mające znaczenie dla ustalenia określonego stanu faktycznego lub prawnego. Organ odwoławczy może jedynie, stwierdzając błędy i uchybienia organu I instancji, wskazać je i na tej podstawie uchylić zaskarżony do niego akt – w tym wypadku postanowienie odmawiające wydania poświadczenia. Rozstrzygnięcie w postaci wydania poświadczenia o określonej treści bądź postanowienia o odmowie jego wydania należy do organu I instancji, zaś od wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, po ponownym rozpatrzeniu wniosku, stronie przysługują środki odwoławcze na zasadach ogólnych. Zaskarżone postanowienie wydane przez organ odwoławczy odpowiada tym wymogom, zatem brak jest podstaw do jego uchylenia i uwzględnienia wniosków i żądań zawartych w skardze. W tym stanie rzeczy uznać należało, że skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.