II SA/Sz 973/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego w [...] z dnia [...] r. Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III z a s ą d z a na rzecz skarżącego M. S. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nałożył na A. P. – współwłaściciela nieruchomości zabudowanej w miejscowości [...] – obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez przedłożenie, do dnia [...] r., następujących dokumentów: 1. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych związanych z budową zbiornika bezodpływowego opracowaną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, 2. projektu przyłącza kanalizacyjnego, 3. tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od powyższej decyzji odwołania nie wniesiono i stała się ostateczna. Następnie decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych ww. decyzją. W uzasadnieniu organ podał, że art. 51 nie określa czy w zakresie nałożonych obowiązków powinno znaleźć się prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej organ podał, że kwestię tą rozważał sąd administracyjny, który w wyrokach stwierdził, iż doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem polegać ma na doprowadzeniu ich do zgodności z prawem administracyjnym, a nie cywilnym. Natomiast naruszenie prawa współwłaścicieli może być dochodzone przed sądem powszechnym. W związku z powyższym organ dokonał oceny przydatności wykonanych przez A. P. robót budowlanych i po stwierdzeniu, że dostarczył on: 1. inwentaryzację wykonanych robot budowlanych związanych z budową zbiornika bezodpływowego opracowaną przez K. G., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr [...], 2. projekt przyłącza kanalizacyjnego opracowany przez B. J. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania sieci i instalacji sanitarnych – nr [...], 3. akt notarialny Rep. "A" Nr [...] r. świadczący o współwłasności działki gruntu nr [...] w [...], wydał decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] r., znak: [...]. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. odwołał się, działając przez radcę prawnego I. W., M. S. wnosząc o jej uchylenie i o wydanie decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 51 ust. 3 pkt 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 uzależnione jest od wykonania określonych czynności, wyznaczonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, mających na celu doprowadzenie wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem, tj. do stanu zgodnego z budowlanym prawem administracyjnym, nie zaś cywilnym. Zatem okoliczność braku zgody współwłaściciela na wybudowanie przedmiotowego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, nie ma wpływu na ustalenie przydatności wykonanych robót pod względem prawa budowlanego, o czym orzeka się w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 51 ww. ustawy. Stwierdzenie zgodności wykonywanych robót z przepisami prawa budowlanego nie oznacza, iż nie zostały naruszone prawa współwłaścicieli. Naruszenie tych praw może być jednakże dochodzone na drodze cywilno-prawnej przed sądem powszechnym. W związku z powyższym organ odwoławczy zgodził się za stanowiskiem organu pierwszej instancji, które wyraził w uzasadnieniu decyzji, powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustosunkowując się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji wyjaśnił, iż niniejsze postępowanie dotyczy szamba i przyłącza kanalizacyjnego, nie dotyczy natomiast innych robót budowlanych wykonywanych na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto rozstrzygnięcie organu powiatowego nie przesądza o prawie własności przedmiotowego szamba oraz przyłącza kanalizacyjnego. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniósł, działając przez pełnomocnika, M. S. wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i o wydanie orzeczenia w oparciu o stan faktyczny i prawny. W uzasadnieniu zarzuca, że zarówno pierwsza jak i druga instancja w postępowaniu administracyjnym ograniczyły się do stwierdzenia stanu technicznego szamba i z ich decyzji nie wiadomo, czego właściwie dotyczą. Skarżący wskazał, że w piśmie do Powiatowego Inspektora o podjęcie zawieszonego postępowania chodziło mu o cały ciąg robót wykonywanych nielegalnie przez współwłaścicieli małż. I. i A. P. oraz Z. P. Zatem zaskarżone decyzje nie nawiązują do wniosku skarżącego i nie są wydawane z urzędu. Zdaniem skarżącego Inspektor Nadzoru na skutek tego rodzaju decyzji zezwala na samowolę budowlaną. Tymczasem należy uregulować sprawę własności lub jej zniesienia, a potem realizować inwestycje, a nie odwrotnie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W związku z wnioskiem skargi o uchylenie decyzji i wydanie orzeczenia w oparciu o stan faktyczny i prawny, niezbędne jest wyjaśnienie zakresu działania wojewódzkich sądów administracyjnych. Stosownie do przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sądowa kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej polega na badaniu jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, natomiast argumenty poza prawne, a więc takie, których zastosowania w konkretnej sprawie nie przewidują przepisy prawa, w toku tej kontroli nie są brane pod uwagę. Konsekwencją sprawowanej przez Sąd funkcji kontrolnej jest brak uprawnień do wydawania wyroków merytorycznych, załatwiających sprawę w zastępstwie właściwych organów administracji. W przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, Sąd decyzję taką eliminuje z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności – w zależności od stwierdzonego naruszenia prawa (art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Niezależnie od powyższego Sąd oceniając decyzję w ramach sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana został na podstawie przepisu art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który stanowi, że w razie wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, właściwy organ wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnieniem można byłoby się zgodzić, gdyby w pkt 3 decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności, na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie nałożono na inwestora obowiązku przedstawienia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bowiem nawet jezeli zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do nałożenia takiego obowiązku, to nie zmienia to faktu, że został on nałożony ostateczną decyzją administracyjną, która do chwili obecnej nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. A zatem, zgodnie z przepisem 110 kpa, organ związany jest jej treścią, nawet jeżeli decyzja ta nie jest zgodna z przepisami prawa. Oznacz to, że organy nie mogły uznać za niewiążący obowiązek przedstawienia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skoro wynika on z ostatecznej decyzji administracyjnej pozostającej w obrocie prawnym. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem A. P. nie wykonał wszystkich nałożonych na niego obowiązków. Mianowicie nie przedstawił tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za wykonanie tego obowiązku nie można uznać przedłożenie aktu notarialnego świadczącego o współwłasności działki nr [...] w [...]. W przypadku bowiem współwłasności nieruchomości, aby uznać, że inwestor posiada takie prawo, oprócz aktu notarialnego zobowiązany jest przedłożyć także zgodę współwłaściciela nieruchomości, której w aktach sprawy brakuje. Biorąc pod uwagę powołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 oraz na podstawie art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.