II SA/Sz 973/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. B. na akt Burmistrza C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy osób oczekujących na przydział lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy C. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu . Pismem z dnia [...] r., znak: [...], Burmistrz Gminy C. poinformował W.B., że w związku z odmową przyjęcia zaproponowanego skierowaniem z dnia [...] r. lokalu docelowego położonego przy ul. [...] w C., w oparciu o § 17 ust. 6 uchwały Nr XIII/168/2007 Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz udzielania pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków choszczeńskiej wspólnoty samorządowej, została ona skreślona z prawomocnej listy osób oczekujących na przydział lokalu docelowego na lata [...]. Powyższe jest konsekwencją odmowy zawarcia umowy najmu ww. mieszkania bez podania uzasadnionej przyczyny. W ocenie Burmistrza, proponowany W.B. lokal docelowy, w dacie wskazania spełniał normy metrażowe dla [...]-osobowej rodziny, a przy tym charakteryzował się wyższym standardem wyposażenia, niż pozostałe lokale docelowe – zwane komunalnymi, według definicji zawartej w cytowanej powyżej uchwale. W związku z tym, że ogrzewanie za pomocą pieca kaflowego stanowi dla strony przeszkodę w zasiedleniu mieszkania, Burmistrz poinformował ją, że "nie ma źródła ciepła, które byłoby wygodne w eksploatacji i tanie jednocześnie". Przedmiotowy lokal pomimo, że wcześniej spełniał wszystkie normy, które lokal ten czynią mieszkalnym, a więc nadającym się do całodobowego zamieszkania, zapewniając poszanowanie zasad współżycia społecznego i godności człowieka, bez znamion zniszczenia czy dewastacji, został dodatkowo w pełni odświeżony poprzez szpachlowanie ścian oraz malowanie całości pomieszczeń. Mieszkanie to, jako bardzo funkcjonalne, zostało wyposażone we wszystkie niezbędne urządzenia sanitarne. Odnosząc się do odmowy zasiedlenia lokalu z uwagi na stan zdrowia strony, Burmistrz wskazał, że w przedłożonej przez nią dokumentacji brak jest informacji dotyczących konieczności zapewnienia jej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, pożądany przez stronę lokal mieszkalny, miał stanowić podstawę do stopniowego wdrożenia dzieci do życia w warunkach domowych. W związku z tym, kolejną nieracjonalną odmowę przydziału mieszkania komunalnego na czas nieokreślony, należy ocenić "jako nierozsądną, oczywiście mając na względzie zasady logiki". Pismem z dnia [...] r. W.B., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Burmistrza C. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę rozstrzygnięcia z dnia [...] r. skreślającego ją z prawomocnej listy osób oczekujących na przydział lokalu docelowego na lata [...] względnie uchylenie rozstrzygnięcia Burmistrza C. z dnia [...] r. i ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona zarzuciła rozstrzygnięciu Burmistrza naruszenie § 17 ust. 6 uchwały Nr XIII/168/2007 Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz udzielania pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków choszczeńskiej wspólnoty samorządowej, polegające na tym, że organ ten skreślił ją z prawomocnej listy osób oczekujących na przydział lokalu docelowego na lata [...] błędnie przyjmując, że odmówiła ona zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w C. bez podania uzasadnionej przyczyny. Co prawda strona faktycznie odmówiła zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, jednak nie jest prawdą, że nie podała uzasadnionej przyczyny tej odmowy. Przyczyną tą jest niezależny od strony fakt niepełnosprawności ruchowej, uniemożliwiającej jej samodzielne poruszanie się i wykonywanie czynności życia codziennego bez pomocy osób trzecich oraz fakt usytuowania przedmiotowego mieszkania na obrzeżach granicy administracyjnej C., a więc w znacznej odległości od najbliższych instytucji użyteczności publicznej, w tym aptek i zakładów opieki zdrowotnej. Powyższe w jej stanie zdrowa oznacza istotne utrudnienie, a nawet uniemożliwienie szczególnie w okresie zimowym, dostępu do opieki zdrowotnej czy niezwłocznej pomocy lekarskiej. Ponadto przedmiotowe mieszkanie jest pozbawione centralnego ogrzewania, co ze względu na rodzaj niepełnosprawności powodującej istotne ograniczenia w samodzielnej egzystencji uniemożliwia jej korzystanie z tego lokalu w okresie zimowym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ podtrzymał stanowisko zajęte w kwestionowanym przez skarżącą rozstrzygnięciu Burmistrza C. z dnia [...] r., odmawiając uwzględnienia ww. wezwania do usunięcia naruszenia prawa i interesu prawnego. W dniu [...] r. W.B. skierowała za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., w której wniosła o zmianę rozstrzygnięcia Burmistrza C. z dnia [...] r. i odmowę skreślenia jej z prawomocnej listy osób oczekujących na przydział lokalu docelowego na lata [...], względnie o uchylenie wskazanego wyżej rozstrzygnięcia i przekazania sprawy Burmistrzowi C. do ponownego rozpatrzenia, a nadto o zasądzenie od Burmistrza C. kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca powyższemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie § 17 ust. 6 uchwały Nr XIII/168/2007 Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz udzielania pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków choszczeńskiej wspólnoty samorządowej. Skarżąca ponownie podniosła, że odmowa zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w C. nastąpiła z przyczyn, które w jej ocenie są uzasadnione. Powołując się na swoją niepełnosprawność ruchową, strona wskazała, że nie jest w stanie samodzielnie poruszać się ani wykonywać czynności życia codziennego bez pomocy osób trzecich. Fakt poruszania się przez nią o kulach oraz okoliczność usytuowania przedmiotowego mieszkania na obrzeżach granicy administracyjnej C., a więc w znacznej odległości m.in. od aptek i zakładów opieki zdrowotnej, w jej stanie zdrowia w sposób istotny utrudniają a nawet uniemożliwiają szczególnie w okresie zimowym dostęp do opieki zdrowotnej. Niepełnosprawność ruchowa uniemożliwia jej ponadto korzystanie z przedmiotowego mieszkania bowiem jest ono pozbawione centralnego ogrzewania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz C. wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, działania skarżącej polegające na odmowie dokonania oględzin zaproponowanego przez gminę mieszkania a następnie wyrażenie negatywnej oceny co do funkcjonalności i stanu technicznego lokalu, należy uznać za świadome działanie dążące do wymuszenia od gminy przyznania lokalu o preferowanym przez skarżącą standardzie, który może być zrealizowany jedynie na wolnym rynku. Na terenie gminy C. istnieją w dużym stopniu niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a czas oczekiwania na przydział lokalu waha się pomiędzy [...] lat, wobec czego ważnym elementem jest racjonalne wykorzystanie istniejącego zasobu i tworzenie równych szans na uzyskanie mieszkania przez uprawnionych. Dlatego realizacja listy osób oczekujących na przydział lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy C., nie może polegać na nieprzerwanych próbach spełniania wymagań jednych wnioskodawców kosztem pozostałych rodzin, które niejednokrotnie nie mają w ogóle zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych lub wymagają pilnej pomocy w poprawie tych warunków. Pismem z dnia [...] r., skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze, odnosząc się dodatkowo do argumentów przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe przepisy, należało dokonać na wstępie oceny, czy rozpoznawana sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się rozbieżności co do tego jakiego rodzaju aktem jest rozstrzygnięcie uprawnionego organu w zakresie ustalenia listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu z zasobów mieszkaniowych gminy, które ostatecznie zostały jednak rozstrzygnięte i obecnie kwestia ta nie budzi już wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, przesądził że uchwała właściwego organu odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, że postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych i zaopiniowaniu przez komisję lokalową, a następnie wniosek rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy, wnioskodawca zawiera umowę najmu z zarządcą budynku. Działanie w pierwszym etapie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako mające charakter administracyjnoprawny. Przeciwnie do Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. akt III ZP 37/97 stwierdził, że wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny inaczej niż Sąd Najwyższy stwierdził, że dokonywanie oceny, czy określona osoba, będąca członkiem wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nosi cechy załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno ze względu na przedmiot sprawy, jak i organ powołany do załatwienia takiej sprawy. Skarga na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest jedną z form prawnych gwarancji realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w tej uchwale należy stwierdzić, że przedstawiona powyżej ocena jest aktualna również do będącego przedmiotem skargi aktu Burmistrza C. o skreśleniu W.B. z listy osób oczekujących na przydział lokalu docelowego na lata [...]. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu Burmistrza C. z dnia [...] r. należy stwierdzić, że skreślenie W.B. z listy osób oczekujących na przydział lokalu docelowego na lata [...] nastąpiło bez podstawy prawnej. Wspomniany akt wydany został w oparciu o postanowienia uchwały Nr XIII/168/2007 Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz udzielania pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków choszczeńskiej wspólnoty samorządowej (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2015 r., poz. 3651). Jako podstawę prawną tego aktu wskazano § 17 ust. 6 cytowanej wyżej uchwały, zgodnie z którym, osobie, której Burmistrz wskaże lokal do zasiedlenia przysługuje jedna uzasadniona odmowa przyjęcia wskazanego lokalu. Zdaniem Sądu, z powyższego przepisu wynika jedynie możliwość jednej odmowy przyjęcia wskazanego lokalu jednak w żadnym razie nie wynika, że skutkiem takiej odmowy jest skreślenie z listy osób oczekujących na przydział lokalu docelowego. Skutek w postaci skreślenia ze wspomnianej listy przewidziano jedynie w § 17 ust. 7 wspomnianej uchwały, zgodnie z którym, jeżeli osoba ta po raz drugi odmówi przyjęcia wskazanego lokalu do zasiedlenia w danym roku, skreśla się ją z listy. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w przypadku W.B., która w roku [...] odmówiła przyjęcia lokalu po raz pierwszy. Wbrew stanowisku organu, okoliczność czy miało to miejsce w sposób uzasadniony czy też nie, w tym wypadku nie ma żadnego znaczenia bowiem możliwość skreślenia z listy przewidziano wyłącznie w sytuacji drugiej odmowy w danym roku – bez względu na to czy była uzasadniona czy też nie. Zdaniem Sądu, z faktu że osobom, którym wskazano lokal do zasiedlenia przysługuje tylko jedna uzasadniona odmowa przyjęcia lokalu nie wynika, że w wypadku odmowy nieuzasadnionej podlegają one skreśleniu z listy. Niewątpliwie tego rodzaju skutek mógł zostać wskazany w tym przepisie, podobnie jak w § 17 ust. 7 uchwały jednak Rada Miejska w C. takiej regulacji nie wprowadziła. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została jedynie prawidłowość aktu Burmistrza C. z dnia [...] r., wobec czego nie jest możliwe dokonanie oceny zgodności z prawem zapisów uchwały Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 27 listopada 2007 r. Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, jest przy tym okoliczność, że przedmiotowa uchwała przewiduje w razie niespełnienia przez osoby umieszczone na liście osób uprawnionych do przydziału lokalu docelowego warunków określonych w tej uchwale także następstwa innego rodzaju niż skreślenie z listy. Przykładowo, zgodnie z treścią § 17 ust. 3 uchwały, przed skierowaniem osoby na przydział lokalu docelowego do zasiedlenia pracownik [...] sprawdzi czy osoba ta spełnia warunki zawarte w § 11 ust. 1 i w § 12, a jeżeli warunki te nie są spełnione, osobę tą pomija się w kolejności przydziału lokalu do czasu weryfikacji. Podobny skutek przewidziano także w wypadku stwierdzenia zaległości w opłatach za użytkowanie lokalu przez osoby będące najemcami lokali socjalnych (§ 17 ust. 3 pkt 2 uchwały). Także w tym przypadku osobę pomija się w kolejności przydziału – do czasu uregulowania zaległości. Wobec powyższego, idąc tokiem rozumowania organu (według którego pierwsza nieuzasadniona odmowa przyjęcia lokalu do zasiedlenia w danym roku musi wywoływać negatywne konsekwencje dla osoby, której taki lokal wskazano) – nie sposób wykluczyć, że skutkiem nieuzasadnionej odmowy przyjęcia wskazanego lokalu mogłoby być nie skreślenie z listy lecz np. pominięcie w kolejności przydziału. Skoro w § 17 ust. 6 uchwały nie wskazano jakichkolwiek konsekwencji odmowy przyjęcia wskazanego lokalu - pierwszej w danym roku jednak nieuzasadnionej – to za nieuprawnione należy uznać odczytywanie tej regulacji w sposób rozszerzający i nadawanie jej znaczenie, które z treści tego przepisu nie wynika (nawet w powiązaniu z § 17 ust. 7 uchwały, który w podstawie prawnej zaskarżonego aktu nie został wymieniony, a który skreślenie z listy przewiduje wyłącznie w razie drugiej w danym roku odmowy przyjęcia lokalu do zasiedlenia). Skoro zatem przepisy uchwały Nr XIII/168/2007 Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz udzielania pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków choszczeńskiej wspólnoty samorządowej, nie przewidują skreślenia z listy osób oczekujących na przydział lokalu docelowego, osoby, która po raz pierwszy w danym roku odmówiła przyjęcia wskazanego lokalu (chociażby nawet w sposób nieuzasadniony), zatem nie ulega wątpliwości, że wydanie zaskarżonego aktu Burmistrza C. w oparciu o przepisy tej uchwały, w istocie nastąpiło bez podstawy prawnej. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wobec powyższego, Sąd uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonego aktu.