II SA/Sz 974/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007r. sprawy ze skargi E. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] i Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. U. kwotę [...] /[...]/ złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. U z a s a d n i e n i e : Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej , na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, 4, 5, art. 6 ust. 1, 2, 10, art. 7 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (jednolity tekst: Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, po. 1817), przyznał E. U. dodatek mieszkaniowy na okres [...] miesięcy, począwszy od dnia [...] do [...] w wysokości [...] zł miesięcznie. E. U. odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznając za nieprawidłowe wliczenie do dochodów stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego zaległego zasiłku rodzinnego za [...] w wys. [...] zł wypłaconego dopiero w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , w wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z których to przepisów wywiodło, że skoro wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego został złożony [...], to okresem obliczeniowym dochodu dla potrzeb rozpatrzenia wniosku, są [...]. W tym okresie wnioskodawca pobrał, poza zadeklarowanymi dochodami, zaległy zasiłek rodzinny za [...] (winno być "[...] r.") w wysokości [...] zł. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż dodatkowe przychody uzyskane w [...] mają wpływ na średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego w okresie obliczeniowym. Wobec powyższego, do liczenia wysokości dodatku mieszkaniowego, dochody i wydatki gospodarstwa domowego wyniosły: - [...] zł jako średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego, - [...] zł stanowiące [...]% w/w kwoty w gospodarstwie 4 osobowym, jako udział własny w wydatkach na lokal, - [...] zł stanowiące wydatki normatywne wraz z należnym ryczałtem za brak centralnej ciepłej wody, centralnego ogrzewania i gazu przewodowego. Wysokość dodatku mieszkaniowego będąca różnicą między wydatkami normatywnymi wraz z ryczałtem, a kwotą stanowiącą udział własny w wydatkach wyniosła [...] zł. E. U. na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę z dnia [...] uznając, że organy bezprawnie zawyżyły dochody jego rodziny o [...] zł, tj. o kwotę stanowiącą zasiłek rodzinny na córkę P. za [...] a wypłacony w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), decyzją z dnia [...], nr [...], 1) uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...], nr [...], 2) uchyliło decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego i orzekło o przyznaniu dodatku mieszkaniowego na okres [...] miesięcy, począwszy od [...] w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że ponownie analizując sprawę stwierdziło, iż skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej podniesionych i należy ją uwzględnić w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05, przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych został uznany za niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przyjmując 100% wydatków mieszkaniowych w wys. [...] zł Kolegium dokonało ponownego przeliczenia wysokości należnego dodatku mieszkaniowego ustalając jego wysokość na [...] zł. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie organ wyjaśnił, że w związku z treścią art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dla określenia dochodu dla potrzeb przyznania dodatku mieszkaniowego zasadnicze znaczenie ma wysokość faktycznie uzyskanych dochodów w okresie przyjętym do obliczeń, które mogą być przeznaczone na pokrycie bieżących należności za lokal mieszkalny. Dochodem jest faktycznie otrzymany w okresie obliczeniowym zasiłek rodzinny lub otrzymana pensja. Przyjęcie za podstawę dochodu hipotetycznego, należnego i nieotrzymanego, prowadziłoby do pokrzywdzenia osób, które pozbawione zostały należnych im wypłat, a dodatkowo zostałyby pozbawione dodatku mieszkaniowego. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem E. U. zaskarżył w/w decyzję z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze E. U. ponownie podniósł fakt nieprawidłowego, w jego ocenie, zaliczenia do dochodów jego rodziny w [...] zasiłku rodzinnego za [...] w wys. [...] zł wypłaconego w [...] W szerokim uzasadnieniu skargi E. U. opisał okoliczności w jakich odebrał zasiłek rodzinny za [...] oraz zakwestionował przeprowadzoną przez organy wykładnię obowiązujących przepisów o dodatkach mieszkaniowych w zakresie sposobu ustalenia wysokości dochodu na 1 członka gospodarstwa domowego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), według kryterium zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż te, które zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – określanej dalej skrótem "p.p.s.a."), Sąd, nie będąc związany sformułowanymi w skardze zarzutami, oceniając w pełnym zakresie legalność działań Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdził, że podejmując kwestionowaną decyzję organ naruszył art. 54 § 3 p.p.s.a. Wydając decyzję z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania i załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony skarżącej bez konieczności angażowania sądu administracyjnego. Jednak jedną z podstawowych i niezbędnych przesłanek do skorzystania przez organ z trybu postępowania opartego na art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione wszystkich zarzutów i wniosków skargi. Nie jest możliwe uwzględnienie skargi jedynie w części a w pozostałej części uznanie zarzutów za niezasadne. Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, poza uwzględnieniem faktu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05, nie podzieliło zasadniczego i w istocie jedynego zarzutu skargi E. U. z dnia [...], którym było nieprawidłowe, w ocenie skarżącego, zaliczenie do dochodów jego gospodarstwa domowego w [...] kwoty [...] zł tytułem zasiłku rodzinnego za [...] odebranego z opóźnieniem, tj. w [...] W tym zakresie Kolegium nie uwzględniło żądania i wywodów skargi, czemu dało jednoznaczny wyraz w końcowej części uzasadnienia decyzji i przy obliczeniu wysokości dochodów na jednego członka gospodarstwa domowego za okres [...]. Takie stanowisko organu w zakresie zarzutu skargi E. U. z dnia [...] uniemożliwiało wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. i powinno skutkować przekazaniem skargi z [...] do jej adresata, czyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie celem jej rozpoznania. W związku z koniecznością uchylenia opisanej wyżej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., w ocenie Sądu, zaistniała potrzeba dokonania kontroli poprzedzających ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...], co znajduje umocowanie w art. 135 p.p.s.a. Dla oceny w/w decyzji zasadnicze znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P 4/05 (Dz. U. Nr 84, poz. 587), który uznał art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, Trybunał orzekł, że § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organy administracyjne obu instancji oparły swoje orzeczenia o zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych jak i rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych (§2 ust. 2). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a., Sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego jest art. 145a § 1 k.p.a., który stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Powyższe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji przesądza o uznaniu, że rozstrzygnięcia organu I i II instancji podjęte zostały z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. To natomiast skutkować musiało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] oraz decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...], nr [...], na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a. Odnosząc się do konsekwentnie podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organy obu instancji sposobu obliczania wysokości dochodu gospodarstwa domowego stanowiącej jeden z niezbędnych elementów do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego Sąd stwierdził, że zarzut ten jest chybiony. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom (o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy), jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Według przytoczonego art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dochodem są wszelkie przychody, od których odlicza się lub do których nie wlicza się ściśle określonych należności. Poza wymienionymi w ustawie wyjątkami określenie "wszelkie przychody" obejmuje to, co zostało uzyskane faktycznie bez względu na to, czy źródłem przychodu są bieżące, czy zaległe należności (świadczenia). Istotne jest bowiem ustalenie rzeczywistych (faktycznych) dochodów członków gospodarstwa domowego, które mogą być przeznaczone na pokrycie kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego. Podobne stanowisko przedstawione zostało w uchwale podjętej w składzie 5 sędziów NSA w dniu 20 maja 2002 r., sygn. akt OPK 23/02 (ONSA 2003/1/13) w której stwierdzono m.in., że wynagrodzenie należne pracownikowi, które jednak nie zostało mu wypłacone, nie może być wydatkowane na pokrycie bieżących należności za zajmowany lokal mieszkalny a dochodem, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wypłacone wynagrodzenie za pracę. Trafnie zatem organy uwzględniły przy obliczaniu wysokości dochodu przypadającego na 1 członka gospodarstwa domowego w okresie [...] również dochód uzyskany z tytułu zasiłku rodzinnego za [...] wypłaconego w [...]. Pomimo, iż Wojewódzki Sądu Administracyjny w Szczecinie nie podzielił wywodów skargi w tym zakresie, wobec wystąpienia innych opisanych wyżej przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] oraz decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...], nr [...] należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku obejmujące zwrot kosztów dojazdu skarżącego na rozprawę ze [...] do [...] i z powrotem Sąd podjął na podstawie art. 200 p.p.s.a.