II SA/Sz 974/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy ustalił A. T. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że działka nr [...], położona w [...], w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przeznaczona była na cele rolne. Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) zmienione zostało przeznaczenie tej nieruchomości pod zabudowę letniskową i komunikacje wewnętrzną. W dniu [...] r., a więc przed upływem 5 lat od uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] A. T. zbył działkę nr [...]. Zmiana przeznaczenia spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., Nr [...], utrzymało w mocy powyżej opisaną decyzję organu I instancji. Wnioskiem z dnia [...]r. A. T. zwrócił się o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 (Dz. U. Nr 24 poz. 124), dotyczący zgodności z konstytucją art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), na podstawie którego została ustalona opłata z tytułu wzrostu wartości działki nr [...]. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję w/w Wójta Gminy z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w wyroku, na który powołała się strona we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten orzeka o niezgodności art. 37 ust. 1 powołanej ustawy w ściśle określonym zakresie i nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że przed wejściem w życie uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenów położonych w części obrębu [...], działka należąca do strony nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego i miała status działki rolnej. Przeznaczenie w planie miejscowym jest jednym z podstawowych czynników wpływających na wartość nieruchomości. Zgodnie z wolą ustawodawcy, jeśli w wyniku dokonanych przez organy gminy czynności polegających na uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel odniósł przy jej zbyciu korzyść, gmina ma prawo partycypować w takich korzyściach. Właściciel nieruchomości może uniknąć powyższego obciążenia, dokonując zbycia nieruchomości po upływie 5 lat od uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Możliwość naliczania opłaty planistycznej w powyższym rozumieniu nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny, który podważył jedynie dopuszczalność naliczania opłaty właścicielowi nieruchomości w sytuacji gdy nastąpiła przerwa w obowiązywaniu planu zagospodarowania przestrzennego będąca skutkiem wygaśnięcia poprzednio obowiązujących planów z mocy prawa na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy. W takim przypadku właściciel nieruchomości był obciążany tylko skutkami zaniechań gminy w zakresie planistyki, które powodowały istotne ograniczenia w obrocie i możliwości zagospodarowania nieruchomości. Jednocześnie w następstwie ponownego uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego określającego przeznaczenie analogiczne do poprzednio obowiązującego planu, zachodziły przesłanki obligujące gminę do naliczania z tego tytułu opłaty planistycznej. Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, a następstwem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było odniesienie przez właściciela zbywanej nieruchomości wymiernej korzyści finansowej, która została określona w oparciu o zobiektywizowany i przewidziany prawem sposób, tzn. w oparciu o operat szacunkowy. Opłata planistyczna w konsekwencji została naliczona prawidłowo, a zastosowane w sprawie przepisy ustawy nie były stosowane w tej części, w jakiej godziły w Konstytucję. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A. T. wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, iż wyrok Trybunału nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Podstawą wydania przedmiotowego wyroku był bowiem wniosek Marszałka Sejmu z dnia 9 czerwca 2009 r. w którym opisana została jako nieprawidłowa sytuacja, w której wzrost wartości nieruchomości wynikał nie z uchwalenia nowego planu w miejsce starego (jak zakładał ustawodawca) lecz wskutek wejścia w życie planu po okresie, gdy żadnego planu nie było. W tym kontekście nie ma istotnego znaczenia, czy dana nieruchomość była przed dniem 1 stycznia 1995 r. objęta planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie, a jedynie to że po tym dniu pozostawała takim planem nieobjęta. W takim przypadku naliczenie renty planistycznej nie wynika ze zmiany planu, ale z dowolnych ustaleń organu gminy, nie znajdujących żadnego oparcia w przepisach prawa. Tego rodzaju działanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą praworządności. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy dotychczasową decyzję odmawiającą uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ ten powtórzył uzasadnienie faktyczne i prawne zawarte w decyzji z dnia [...] r. i ponownie wskazał, że przed uchwaleniem zmiany planu miejscowego działka której właścicielem była strona, nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego i miała status działki rolnej. W tej sytuacji wyrok Trybunału Konstytucyjnego na który powołuje się A. T. nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzje wydane w wyniku wznowienia postępowania A. T. zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu nieprawidłową interpretację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadniając ten zarzut skarżący powtórzył argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., została wydana z naruszeniem prawa, zatem należało wyeliminować ją z obrotu prawnego. Kwestią bezsporną w przedmiotowej sprawie jest fakt zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], ustalającą A. T. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedażą tej nieruchomości przez skarżącego. Rzeczona decyzja wydana została bowiem na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej zwana ustawą, a wyrokiem z dnia 9 lutego 2010r., sygn. akt P 58/08 (Dz. U. Nr 24, poz. 124), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis ten w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawidłowo zatem, na podstawie art. 145a K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wniosek A. T. wznowiło postępowanie w sprawie. Postanowienie wznawiające postępowanie stanowi - stosownie do treści art. 149 § 2 K.p.a., - podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad o których mowa w art. 145 § 1 lub art. 145a K.p.a., a także przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją administracyjną lub postanowieniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo też przyjęło, że skoro w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisu art. 37 ust. 1 ustawy w ściśle określonym zakresie, to nie w każdej sprawie wyrok ten będzie znajdował zastosowanie, tj. uzasadniał uchylenie we wznowionym postępowaniu decyzji wydanej na jego podstawie. Rolą organu prowadzącego wznowione postępowanie było zatem ustalenie czy ziściła się przesłanka do uchylenia decyzji. Mając na uwadze zakres wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r., w przedmiotowej sprawie organ zobowiązany był ustalić jakie było przeznaczenie działki nr [...] w poprzednio obwiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przed zmianą dokonaną Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dla terenów położonych w części obrębu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) oraz czy ustalenia planu w nowym brzmieniu odbiegają od ustaleń poprzednio obowiązujących. Inaczej mówiąc, organ winien był zbadać czy ustalenia wcześniej obowiązującego planu, który utracił ważność, były inne niż przeznaczenie działki nr [...] w nowym brzmieniu planu a nowe przeznaczenie wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości. W takim tylko przypadku można bowiem mówić, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji ustalającej A. T. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że: "przed wejściem w życie uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenów położonych w części obrębu [...], działka należąca do strony nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego i miała status działki rolnej." W pierwszej kolejności należy wskazać, że w zacytowanym fragmencie uzasadnienia Kolegium przeczy samo sobie. Bowiem podaje, że uchwała podjęta została w sprawie zmiany planu, a dalej podaje, że działka należąca do strony nie była objęta planem. Nie jest możliwe uchwalenie zmiany planu dla terenu, na którym plan nie obowiązywał. Z analizy § [...] Uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dla terenów położonych w części obrębu [...], wynika, że dla tego obszaru plan obowiązywał i dokonano jego zmiany. Stwierdzenia zawarte w dalszej części uzasadnienia wskazują, że Kolegium przyjęło, iż uchwalony został nowy plany zagospodarowania przestrzennego. Mimo takich stwierdzeń Kolegium w ogóle nie ustaliło i nie rozważyło jakie było przeznaczenie działki nr [...] przed zmianą planu. W rezultacie nie wyjaśniono podstawowej okoliczności, która ma decydujące znaczenie dla ustalenia, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie i, w związku z tym, czy zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji ustalającej skarżącemu opłatę planistyczną. Opisane powyżej działanie (zaniechanie) Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza przepis art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 145a, które to naruszenia należało uznać za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też wskazać na liczne omyłki w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej ( inne numery decyzji organu I instancji, której dotyczy wznowienie postępowania, niż w decyzjach Kolegium). Z akt sprawy wynika, że ustalenie skarżącemu opłaty planistycznej za wzrost wartości dwóch sprzedanych działek (nr [...] i [...]) nastąpiło w odrębnych decyzjach, dla których prowadzono osobne akta. Akta przesłane do Sądu skompletowane zostały nieprawidłowo (nie dołączono do akt, dotyczących wznowienia postępowania, odpowiadających im akt organu I instancji). Kolegium w treści uzasadnienia podało również, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc na podstawie art. 87 ust. 3 u.o.g.n. (zapewne chodzi o ustawę o gospodarce nieruchomościami), co nie jest zgodne z prawdą, bowiem chodzi tu o przepis art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze opisane powyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) - P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.