II SA/Sz 974/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia legalizacji uproszczonej garażu oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., prowadząc postępowanie w sprawie legalizacji wybudowanego bez pozwolenia na budowę garażu murowanego usytuowanego na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w S., wszczętego na wniosek gminy Miasto S. wydał w dniu 24 stycznia 2023 r. postanowienie nr ROP.5160.110.3703.2022.DE, w którym nałożono na Gminę obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył W. S. (dalej "skarżący"), w którym podniósł m.in., że od kilkunastu lat jest właścicielem ww. garażu i w związku z zasiedzeniem stał się jego posiadaczem samoistnym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 12 maja 2023 r. postanowienie nr WOA.7722.11.2023.MM, w którym umorzył postępowanie zażaleniowe, gdyż uznał, że skarżący nie jest stroną ww. postępowania z uwagi na brak interesu prawnego. Przedmiotowy garaż został wybudowany na nieruchomości, której właścicielem jest Gmina Miasto S.. W kwestii ewentualnego zasiedzenia właściwy jest sąd powszechny. Powyższe postanowienie było przedmiotem postępowania sądowego o sygn. akt II SA/Sz 670/23, w którym WSA w Szczecinie w dniu 4 stycznia 2024 r. wyrokiem oddalił skargę skarżącego na ww. postanowienie. W dniu 26 kwietnia 2023 r. do organu I Instancji wpłynął wniosek skarżącego o przeprowadzenie uproszczonej legalizacji ww. garażu. Organ I instancji wydał w dniu 26 maja 2023 r. postanowienie nr ROP.5160.56.1625.2023.DE na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej "K.pa.") i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej "u.p.b."), w którym odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia legalizacji uproszczonej przedmiotowego garażu. Organ I instancji przytoczył przebieg postępowania wszczętego z wniosku Gminy S. i wskazał, że w sprawie zaistniała analogiczna sytuacja jak w postępowaniu administracyjnym zakończonym postanowieniem organu odwoławczego z dnia 12 maja 2023 r. Organ I instancji przytoczył treść art. 61a § 1 K.p.a. i uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania, którego wszczęcia się domaga. Skarżący złożył zażalenie, w którym podniósł fakt zasiedzenia ww. nieruchomości oraz nieprzerwanego od ponad 20 lat użytkowania garażu, wybudowanego przez inną osobę, od której go kupił. Według niego, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego tylko oparł się na wniosku Gminy Miasto S., która go złożyła, gdyż skarżący odmówił zawarcia umowy najmu ww. garażu. Organ odwoławczy wydał w dniu 6 września 2023 r. postanowienie nr WOA.7722.94.2023. MM, w którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny w sprawie i podał, że już w swoim postanowieniu z dnia 12 maja 2023 r. wskazał, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o legalizację przedmiotowego garażu. Organ odwoławczy przywołał treść art. 61a § 1 K.p.a. i wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania oparta jest o przesłankę wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną. Skarżący złożył skargę na ww. postanowienie i wniósł o uchylenie postanowień wydanych przez organy obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 § 1 K.p.a., przez jego niezastosowanie a polegające na odmowie wszczęcia postępowania legalizacyjnego z jego wniosku; 2. art. 61a § 1 K.p.a., przez jego zastosowanie i uznanie go za osobę niebędącą stroną w sytuacji gdy był stroną postępowania; 3. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., przez jego niezastosowanie i uznanie, że zagadnienie wstępne w sprawie w ogóle nie występuje w sytuacji, w której dopiero wynik toczącego się przed Sądem Rejonowym [...] w S. postępowania o sygn. [...] [...] w sprawie z powództwa Gminy Miasto S. przeciwko niemu o wydanie przedmiotowego garażu rozstrzygnie o tym czy do zasiedzenia doszło czy nie, czy prawo własności przeszło po ponad trzydziestoletnim faktycznym niewładaniu z Gminy na skarżącego. Przecież w postępowaniach cywilnych nieprocesowych (wnioskowych) obydwie strony, a więc i dotychczasowy właściciel - Gmina i obecny, tj. skarżący mają prawo złożyć wniosek o stwierdzenie zasiedzenia. PINB i ZWINB też mają prawo złożenia takiego wniosku. Pewność obrotu leży w interesie ogółu, a w szczególności w interesie organów władzy publicznej. Dopóki nie zapadnie cywilne prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie czy to z pozwu o wydanie, czy z wniosku działającego na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. organu administracyjnego albo na wniosek wezwanej przez organ, na mocy tegoż przepisu strony, zagadnienie wstępne będzie istnieć; 4. art. 100 § 1 K.p.a., przez zaniechanie wystąpienia przez organ do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo poprzez zaniechanie wezwania strony do takiego wystąpienia pomimo tego, że organ doskonale wiedział o tym, że nierozstrzygnięte przez sąd zagadnienie wstępne istnieje (dowód: wezwanie skarżącego z 28.12.2022 r. do przedłożenia dla PINB poświadczenia złożenia wniosku o ustalenie właściciela przez sąd). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Spór dotyczy odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego uprawnioną do złożenia wniosku o legalizację uproszczoną garażu. Stosownie do art. 49f u.p.b., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2 u.p.b.). Postępowanie w trybie wyżej wymienionym jest postępowaniem administracyjnym, do którego w zakresie nieuregulowanym ustawą Prawo budowlane zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 § 1 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na podstawie art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na mocy art. 61a § 1 K.p.a, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 K.p.a). Postępowanie z art. 49f ust. 1 u.p.b. jest postępowaniem prowadzonym co do zasady przez organ z urzędu. W przypadku wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nałoży obowiązek przedłożenia określonych dokumentów legalizacyjnych (art. 49g ust. 1 u.p.b.). Jak Sądowi wiadomo z urzędu w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 670/23 oraz akt niniejszej sprawy, w stosunku do przedmiotowego garażu, zostało już wszczęte postępowanie legalizacyjne na wniosek właściciela terenu - Gminy Miasto S., na którą nałożono obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Zarówno w niniejszy postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu administracyjnym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 670/23, organy uznały, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego. Wiąże się to występującym po stronie skarżącego brakiem tytułu prawnego do przedmiotowego garażu, wybudowanego na terenie gminy Miasto S.. Interes prawny stanowiący podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią materialnoprawną, a o jego charakterze (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 705/16). Interes prawny winien być realny, aktualny, indywidualny, własny, konkretny, bezpośredni, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie winno znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Tak rozumianym interesem prawnym należy legitymować się w dacie stosowania normy prawa materialnego i tylko ten stan może być brany pod uwagę przy rozważaniu interesu prawnego. Stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego są podmioty, których interes prawny jest ustalany na zasadach ogólnych stosownie do treści art. 28 k.p.a. Interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu budowlanym legalizacyjnym (a co za tym idzie do jego wszczynania) posiadają zatem podmioty które są w stanie wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będącej przedmiotem postępowania. Co do zasady w postępowaniu tym uczestniczą właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jako osoby trzecie. Organy administracyjne, prowadząc postępowanie z art. 49f u.p.b., tak jak sąd administracyjny nie są upoważnione do rozpoznawania sporów o własność nieruchomości. W tym zakresie kwestie takie jak np. wydanie nieruchomości, zasiedzenie nieruchomości podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. Skarżący uważa, że posiada prawa do tego garażu, jednakże w postępowaniu administracyjnym nie przedstawił dowodu potwierdzającego swe twierdzenie. Nie może być nim samo przekonanie skarżącego o zasiedzeniu nieruchomości. Jak wynikało z akt o sygn. II SA/Sz 670/23, organ I instancji wzywał skarżącego pismem z 28 grudnia 2022 r. do przedłożenia dokumentu świadczącego o tym, że skarżący wystąpił do właściwego sądu o ustalenie właściciela przedmiotowego obiektu garażowego. Z ustaleń organu I instancji wynikało, że ww. postępowania sądowego skarżący nie zainicjował. W skardze w niniejszej sprawie skarżący powołał się na sygnaturę sprawy cywilnej, ale sam wskazał, że postępowanie toczy się z powództwa Gminy o wydanie przedmiotowego garażu, a skarżący zgłosił w odpowiedzi zarzut zasiedzenia. Jak wskazał Sąd w wyroku o sygn. II SA/Sz 670/23, tylko prawomocne orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia, zgłoszone w trakcie trwania postępowania legalizacyjnego, mogłoby dawać organowi powód do uznania, że skarżący posiada interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym. W wyroku tym Sąd wyjaśnił, że brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 K.p.a. Pomiędzy postępowaniem dotyczącym legalności budowy garażu, a postępowaniem o zasiedzenie nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oceny legalności budowy garażu. Sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili rozstrzygania (por. wyrok NSA z 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08). Dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty dana osoba nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym przed organami nadzoru budowlanego, że jest właścicielem danej nieruchomości (por. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2730/16). W ocenie Sądu, nie jest zatem zasadny zarzut o konieczności zawieszenia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie z uwagi na wystąpienie zagadnienie wstępnego w postaci zasiedzenia garażu przez skarżącego. Należy jeszcze raz wskazać, że postępowanie legalizacyjnej przedmiotowego garażu jest w toku z wniosku gminy Miasto S., nie ma zatem podstaw do wszczęcia odrębnego postępowania legalizacyjnego z wniosku skarżącego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę. Przywołane orzeczenia sadów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.