II SA/Sz 975/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia r., nr GN , Wójt Gminy [...] ustalił A. T jednorazową opłatę w kwocie [..] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że działka nr [...] położona w [...] w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przeznaczona była na cele rolne. Uchwałą Rady Gminy [...] Nr VIII/58/03 z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 114, poz. 1951) zmienione zostało przeznaczenie tej nieruchomości pod zabudowę letniskową i komunikacje wewnętrzną. W dniu 31 lipca 2007 r. A. T. zbył działkę nr [...] , a więc przed upływem 5 lat od uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a zmiana przeznaczenia spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , utrzymało w mocy powyżej opisaną decyzję organu I instancji. Następnie decyzją z dnia 24 czerwca 2010 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w wyniku rozpoznania wniosku A. T. o wznowienie postępowania, odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia 22 maja 2009 r., nr [...] , utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 15 marca 2010r. A. T. zwrócił się o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 22 maja 2009 r. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 (Dz. U. Nr 24 poz. 124), dotyczący zgodności z konstytucją art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), na podstawie którego została ustalona opłata z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] . Kolegium zauważyło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku, na który powołała się strona we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego stwierdził, iż art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten orzeka o niezgodności art. 37 ust. 1 powołanej ustawy w ściśle określonym zakresie i nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że przed wejściem w życie uchwały Rady Gminy [...] Nr VIII/58/03 z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenów położonych w części obrębu [...] , działka należąca do strony nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego i miała status działki rolnej. Przeznaczenie w planie miejscowym jest jednym z podstawowych czynników wpływających na wartość nieruchomości. Zgodnie z wolą ustawodawcy, jeśli w wyniku dokonanych przez organy gminy czynności polegających na uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel odniósł przy jej zbyciu korzyść, gmina ma prawo partycypować w takich korzyściach. Właściciel nieruchomości może uniknąć powyższego obciążenia, dokonując zbycia nieruchomości po upływie 5 lat od uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Możliwość naliczania opłaty planistycznej w powyższym rozumieniu nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny, który podważył jedynie dopuszczalność naliczania opłaty właścicielowi nieruchomości w sytuacji gdy nastąpiła przerwa w obowiązywaniu planu zagospodarowania przestrzennego będąca skutkiem wygaśnięcia poprzednio obowiązujących planów z mocy prawa na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy. W takim przypadku właściciel nieruchomości był obciążany tylko skutkami zaniechań gminy w zakresie planistyki, które powodowały istotne ograniczenia w obrocie i możliwości zagospodarowania nieruchomości. Jednocześnie w następstwie ponownego uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego określającego przeznaczenie analogiczne do poprzednio obowiązującego planu, zachodziły przesłanki obligujące gminę do naliczania z tego tytułu opłaty planistycznej. Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, a następstwem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było odniesienie przez właściciela zbywanej nieruchomości wymiernej korzyści finansowej, która została określona w oparciu o zobiektywizowany i przewidziany prawem sposób, tzn. w oparciu o operat szacunkowy. Opłata planistyczna w konsekwencji została naliczona prawidłowo, a zastosowane w sprawie przepisy ustawy nie były stosowane w tej części, w jakiej godziły w Konstytucję. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A. T. wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, iż wyrok Trybunału nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Podstawą wydania przedmiotowego wyroku był bowiem wniosek Marszałka Sejmu z dnia 9 czerwca 2009 r. w którym opisana została jako nieprawidłowa sytuacja, w której wzrost wartości nieruchomości wynikał nie z uchwalenia nowego planu w miejsce starego (jak zakładał ustawodawca) lecz wskutek wejścia w życie planu po okresie, gdy żadnego planu nie było. W tym kontekście nie ma istotnego znaczenia, czy dana nieruchomość była przed dniem 1 stycznia 1995 r. objęta planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie, a jedynie to że po tym dniu pozostawała takim planem nieobjęta. W takim przypadku naliczenie renty planistycznej nie wynika ze zmiany planu, ale z dowolnych ustaleń organu gminy, nie znajdujących żadnego oparcia w przepisach prawa. Tego rodzaju działanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą praworządności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] , utrzymało w mocy decyzję własną odmawiającą uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ ten powtórzył uzasadnienie faktyczne i prawne zawarte w decyzji z dnia 24 czerwca 2010 r. i ponownie wskazał, że przed uchwaleniem zmiany planu miejscowego działka której właścicielem była strona, nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego i miała status działki rolnej. W tej sytuacji wyrok Trybunału Konstytucyjnego na który powołuje się A. T. nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na decyzje wydane w wyniku wznowienia postępowania A. T. zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] nieprawidłową interpretację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, stanowiącego merytoryczną podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadniając ten zarzut skarżący powtórzył argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 września 2010 r., została wydana z naruszeniem prawa, zatem należało wyeliminować ją z obrotu prawnego. Kwestią bezsporną w przedmiotowej sprawie jest fakt zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 maja 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójt Gminy [...] z dnia [..] r., nr GN [...]., ustalającą A. T. jednorazową opłatę w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [..] m2, spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczona decyzja wydana została bowiem na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej zwana ustawą, a wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 (Dz. U. Nr 24, poz. 124), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis ten w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawidłowo zatem, na podstawie art. 145a K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na wniosek A. T. wznowiło postępowanie w sprawie. Organ administracji publicznej obowiązany jest bowiem wznowić postępowanie jeżeli wystąpi któraś z przesłanek wznowionych wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 lub art. 145a K.p.a. Postanowienie wznawiające postępowanie stanowi, stosownie do treści art. 149 § 2 K.p.a., podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad o których mowa w art. 145 § 1 lub art. 145a K.p.a., a także przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją administracyjną lub postanowieniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo też przyjęło, że skoro w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisu art. 37 ust. 1 ustawy w ściśle określonym zakresie, to nie w każdej sprawie wyrok ten będzie znajdował zastosowanie, tj. uzasadniał uchylenie we wznowionym postępowaniu decyzji wydanej na jego podstawie. Rolą organu prowadzącego wznowione postępowanie było zatem ustalenie czy ziściła się przesłanka do uchylenia decyzji. Mając na uwadze zakres wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r., w przedmiotowej sprawie organ zobowiązany był ustalić jakie było przeznaczenie działki nr [..] w poprzednio obwiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przed zmianą dokonaną Uchwałą Rady Gminy [...] Nr VIII/58/03 z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dla terenów położonych w części obrębu [..] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 114, poz. 1951) oraz czy ustalenia planu w nowym brzmieniu odbiegają od ustaleń poprzednio obowiązujących. Inaczej mówiąc organ winien był ustalić czy ustalenia wcześniej obowiązującego planu, który utracił ważności, były inne niż przeznaczenie działki nr [...] w nowym brzmieniu planu a nowe przeznaczenie wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości. W takim tylko bowiem przypadku można mówić, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. nie stanowił przesłanki do uchylenia decyzji ustalającej A. T. jednorazową opłatę w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [..] o pow. [...] m2, spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podało, że: "przed wejściem w życie uchwały Rady Gminy [...] Nr VIII/58/03 z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenów położonych w części obrębu [...] , działka należąca do strony nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego i miała status działki rolnej." W pierwszej kolejności należy wskazać, że w zacytowanym fragmencie uzasadnienia Kolegium przeczy samo sobie. Bowiem podaje, że uchwała podjęta została w sprawie zmiany planu, a dalej podaje, że działka należąca do strony nie była objęta planem. Nie jest możliwe uchwalenie zmiany planu dla terenu, na którym plan nie obowiązywał. Sąd zawraca uwagę, że z analizy § 1 Uchwały Rady Gminy [...] Nr VIII/58/03 z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dla terenów położonych w części obrębu [...] , wynika, że plan obowiązywał i dokonano jego zmiany. Stwierdzenia zawarte w dalszej części uzasadnienia wskazują, że Kolegium przyjęło, iż uchwalony został nowy plany zagospodarowania przestrzennego. Mimo takich stwierdzeń Kolegium w ogóle nie ustaliło i nie rozważyło jakie było przeznaczenie działki nr [..] przed zmianą planu. W rezultacie nie wyjaśniono podstawowej okoliczność, która ma decydujące znaczenie dla ustalenia czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie i w związku z tym czy zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji ustalającej skarżącemu opłatę planistyczną. Opisane powyżej działanie (zaniechanie) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] narusza przepis art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 145a, które to naruszenia należało uznać za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto Sąd zawraca uwagę, że liczne pomyłki w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji jej poprzedzającej nie świadczą o staranności i prawidłowej pracy organu odwoławczego. W zaskarżonej decyzji Kolegium podało inne numery decyzji organu I instancji, której dotyczy wznowienie postępowania, niż w decyzji Kolegium ją poprzedzającej, przy tym żaden z podanych numerów nie jest numerem decyzji organu I instancji wydanej w dniu 26 stycznia 2009 r. Kolegium w treści uzasadnienia podało również, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc na podstawie art. 87 ust. 3 u.o.g.n. (zapewne chodzi o ustawę o gospodarce nieruchomościami), co nie jest zgodne z prawdą, bowiem chodzi tu o przepis art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na koniec wytknąć wypada organowi, że ustalenie skarżącemu opłaty planistycznej za wzrost wartości dwóch sprzedanych działek w odrębnych decyzjach, dla których prowadzono osobne akta, nie usprawiedliwia przesłania do Sądu skompletowanych nieprawidłowo akt, tj. nie dołączenia do akt dotyczących wznowienia postępowania odpowiadających im akt organu I instancji. Mając na uwadze opisane powyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) - P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.