II SA/Sz 975/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] r. B. A. w dniu [...] r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tyt. opieki nad matką - W. L.. Organ pierwszej instancji - Burmistrz Miasta i Gminy C. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. odmówił przyznania stronie przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, gdyż niepełnosprawność W. L. powstała po ukończeniu przez nią 25. roku życia. Od powyższej decyzji B. A. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które na posiedzeniu w dniu [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego i materialnego. Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu wniosku decyzją nr [...], z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. B. A. odwołała się od tej decyzji. Zdaniem strony, na skutek wyroku TK wykładnia przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organ jest błędna, spełnia bowiem wszystkie przesłanki do otrzymywania przedmiotowego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", art. 17 ust. 1, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952), po rozpatrzeniu odwołania B. A., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Ustaliło, że B. A. od dnia [...] r. otrzymuje zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - W. L. ur. [...] r. – która legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, orzeczonym na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r. W swoim wniosku z dnia [...] r. B. A. wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, wskazując jednocześnie, że w przypadku pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna. Organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] r. odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, uzasadniając swoje stanowisko faktem, iż strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Kolegium podzieliło stanowisko organu i jednocześnie podkreśliło, że decyzje w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter związany, co oznacza, że organ administracji publicznej jest zobligowany do przyznawania świadczeń wyłącznie w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek. Zgodnie zaś z przepisem art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń; 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 04.04.2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z przepisem art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie może być więc przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w sposób jednoznaczny i konsekwentny wprowadza zasadę przysługiwania wyłącznie jednego świadczenia opiekuńczego dla tego samego opiekuna. Na osobę wymagającą opieki, jest ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 04.04.2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dopóki więc w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna przyznająca prawo do zasiłku dla opiekuna na matkę, dopóty strona nie może nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego winna złożyć dwa odrębne wnioski do Kierownika MGOPS w C., pierwszy wniosek o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, a drugi wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższa decyzja została zaskarżona przez B. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, tj.: 1. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak uznania przez organ II instancji, że spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymać prawo prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką – W. L., a w szczególności nieprawidłowe uznanie przez organ II instancji, że pobieranie przeze mnie w chwili obecnej zasiłku dla opiekuna (w sytuacji, kiedy zrzekła się tego prawa w zamian za pozytywne rozpoznanie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) może skutkować decyzją odmowną w niniejszej sprawie; 2. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak uznania przez organ II instancji, że jeśli zrzeknie się prawa do zasiłku dla opiekuna, a następnie wystąpi z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, to zarówno ona, jak i jej matka, stracą prawo do ubezpieczenia społecznego, w tym prawo do opieki zdrowotnej, i że prawa te na powrót nabędą dopiero wówczas, kiedy zostanie rozpoznany wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, a więc nie wiadomo w jakim czasie i z jakim skutkiem, co pozbawi ją i jej matkę przez jakiś okres podstawowych praw; 3. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną jego wykładnię skutkującą nieprawidłowym uznaniem, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy tymczasem wykładnia językowa i funkcjonalna tego przepisu prowadzi do wniosku, że jeśli w stosunku do danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to ta osoba wskazuje, jakie świadczenie wybiera, co w niniejszej sprawie miało miejsce, albowiem skarżąca wyraźnie wskazywała, iż w przypadku pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, zrezygnuje z zasiłku opiekuńczego; 4. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną jego wykładnię i brak uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, przez to naruszenie art. 190 ust. i Konstytucji RP. Mając na uwadze powyżej wskazane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). W niniejszej sprawie nie doszło do istotnych uchybień w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, gdyż w toku postępowania administracyjnego został ustalony – w istocie niesporny – stan faktyczny sprawy, co pozostawało w zgodzie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy nie zakwestionowały żadnej z ustalonych okoliczności faktycznych, ani nie podważyły faktu złożenia przez skarżącą oświadczenia dotyczącego zrzeczenia się przez wnioskodawcę prawa do zasiłku dla opiekuna z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stąd sąd podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji, przyjmując je za własne i czyniąc podstawą poniższych rozważań. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2763/17, które skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w całości popiera, należy stwierdzić, że dokonując interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ww. ustawy, trzeba mieć na uwadze, że w doktrynie i orzecznictwie wprawdzie przyjmuje się pierwszeństwo wykładni językowej w toku interpretacji przepisów prawa, bowiem nie ma możliwości pominięcia wykładni językowej w toku działań interpretacyjnych, ponieważ stanowi ona dla nich niezbywalny punkt odniesienia. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że nie ma potrzeby sięgania do metody celowościowej wówczas, gdy już po zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się uzyskać prawidłowy wynik wykładni, tj. ustalić właściwe znaczenie interpretowanej normy (por. wyrok SN z dnia 8 maja 1998 r. sygn. akt I CKN 664/97, OSNC 1999/1/7). Nie oznacza to jednak, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej ma charakter bezwzględny (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt I GSK 1780/14 i powołane w nim stanowisko literatury przedmiotu). Zasada ta ulega zachwianiu w sytuacji, gdy sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, staje się wątpliwy w wyniku skonfrontowania z innymi przepisami (wykładnia systemowa) lub przy uwzględnieniu funkcji lub celu regulacji prawnej. Ograniczenie stosowania wykładni językowej ma miejsce, gdy jej wynik prowadzi do absurdu albo do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 1993 r. sygn. akt III ARN 84/92 (OSNCP 1993/10/183) stwierdził, że "wykładnia gramatyczno-słownikowa jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również często mylące i prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a w końcu również do niesprawiedliwych i krzywdzących stronę rezultatów. Dlatego też musi być ona uzupełniana wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: historycznej, systemowej, funkcjonalnej, logicznej, a wreszcie – jeśli nie przede wszystkim – celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy". Jednym z najmocniejszych argumentów świadczących o poprawności interpretacji jest zatem okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por.: postanowienie SN z 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r. sygn. akt I FPS 4/06; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i nast.). Przyjąć zatem należy, że odstępstwo od zasady pierwszeństwa wykładni językowej jest dopuszczalne w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób budzący wątpliwości z punktu widzenia powszechnie stosowanego języka oraz gdy wynik wykładni językowej koliduje z wynikami innych metod interpretacji tekstu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1306/12). Wszystkie powyżej wskazane dyrektywy powinny być zatem użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (uchwała 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010/2/21). Zrozumienie tekstu prawnego wymaga w takiej sytuacji przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Jeśli nawet zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię, stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej i systemowej. Zasadniczym zarzutem naruszenia prawa materialnego była kwestia prawidłowości wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, o które ubiega się skarżąca, oraz zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zbieg taki, jak to wynika wprost z art. 27 ust. 5 tej ustawy, jest możliwy. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji organu odwoławczego, przewidywał, że w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 2) i zasiłku dla opiekuna (pkt 5) przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Równocześnie przepis ten dookreśla, że ma to miejsce także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami, zatem tym bardziej jego dyspozycja obejmuje zbieg po stronie jednego podmiotu prawa do różnych świadczeń rodzinnych z tytułu opieki nad tą samą osobą. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdzając, że przyznanie skarżącej zasiłku dla opiekuna jest negatywną przesłanką, której wystąpienie stanowi podstawę do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wskazał: "Dopóki więc w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna przyznająca prawo do zasiłku dla opiekuna na matkę, dopóty strona nie może nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego winna złożyć dwa odrębne wnioski do Kierownika MGOPS w C., pierwszy wniosek o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, a drugi wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego." W ten sposób organ błędnie zastosował w sprawie jedynie wykładnię językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z pominięciem wyników wykładni systemowej i funkcjonalnej. Tymczasem właściwa wykładnia tego przepisu wymagała uwzględnienia treści art. 27 ust. 5 tejże ustawy, jak i funkcji obydwu tych przepisów. Ponadto względy celowościowe nakazywały wziąć pod uwagę fakt częściowej niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także skutki niekonstytucyjności regulacji prawnej, która wcześniej, z dniem 1 lipca 2013 r., pozbawiła świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które nabyły do niego prawo przed wprowadzeniem bardziej restrykcyjnych przepisów. Trzeba bowiem pamiętać o tym, że wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 (OTK ZU 9A/2013, poz. 134; Dz.U. z 2013 r. poz. 1557) Konstytucyjny Trybunał stwierdził, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o oświadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548.) są niezgodne z art. 2 Konstytucji. Sąd w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której wcześniej prawo to odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne (zasiłek dla opiekuna), a którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Tak ukształtowana linia orzecznicza sądów administracyjnych znalazła akceptację w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz np. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2758/17; 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 82/18; 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 132/18; 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2763/17). Uwzględnia ona wszystkie powyżej sygnalizowane aspekty interpretacyjne i wartości chronione konstytucyjnie, jak również cele tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami, które są niezdolne do samodzielnej egzystencji. Fakt uzyskiwania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna nie może być zatem w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co powoduje możliwość wybrania przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń. Skarżąca zawarła w swoim wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego rezygnację z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna i w ocenie sądu, nic nie stoi na przeszkodzie by jednocześnie organ uchylił decyzję w przedmiocie zasiłku dla opiekuna i przyznał w tym samym dniu świadczenie pielęgnacyjne, tak by nie wystąpiła przerwa w korzystaniu z tych świadczeń (przerwa taka byłaby bardzo niekorzystna dla strony). Rozstrzygając sprawę ponownie, organ administracyjny na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną.