II SA/Sz 976/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia, iż opłata za usunięcie dwóch drzew nie podlega umorzeniu oddala skargę. W dniu [...] r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich wydał decyzję nr [...] w sprawie ustalenia, że oplata w wysokości [...] zł, odroczona na okres 3 lat od dnia [...] r. za usunięcie dwóch drzew iglastych, tj. świerku srebrnego o obwodzie pnia [...] cm i jałowca od obwodzie pnia [...] cm, z działki nr[...] , obr. [...], ul.[...] , zgodnie z punktem 1, 4 i 5 decyzji nr [...] z dnia [...] r., sprostowanej postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] r., nie podlega umorzeniu. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, iż skarżący na mocy odrębnych decyzji uzyskał zgodę na usunięcie dwóch drzew iglastych, tj. świerku srebrnego o obwodzie pnia [...] cm i jałowca od obwodzie pnia [...] cm, z działki nr [...], obr. [...], ul. [...] za usunięcie których ustalono opłatę w wysokości [...] zł. Opłata ta miała zostać umorzona pod warunkiem przesadzenia usuwanych drzew i jednoczesnym zachowaniem ich żywotności przez okres 3 lat. Organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że przesadzone drzewa nie są tymi drzewami, których dotyczyła decyzja w przedmiocie wydania zgody na ich usunięcie. W związku z tym nie został spełniony warunek dotyczący umorzenia ustalonej wcześniej opłaty za usunięcie drzew. Z wydaną decyzją nie zgodził się J. F. i odwołał się od niej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego W odwołaniu wskazał, iż nie wnosił o wydanie zezwolenia na przesadzenie drzew, lecz na ich usunięcie. Podkreślił, iż wiek przedmiotowych drzew wynosił mniej niż 10 lat, a więc nie wymagały one uzyskania zezwolenia na ich usunięcie, co powinno prowadzić do tego, iż organ nie powinien naliczyć opłaty za ich usunięcie. Zaznaczył, iż z uwagi na zniszczenie przedmiotowych drzew nie było możliwości ich przesadzenia, dokonał więc nasadzeń innych drzew. Powyższe w jego ocenie powinno powodować umorzenie opłaty, która nie powinna zostać naliczona. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił odwołanie wskazując, iż przedmiotowe drzewa zostały w istocie przesadzone, w miejsce wskazane przez organ I instancji. Drzewa te zostały zniszczone przez nieznane osoby (najprawdopodobniej okoliczną młodzież) co powoduje, iż nie zachowały one żywotności z przyczyn niezależnych od skarżącego. Wskazał ponadto, iż dokonane nasadzenia w pełni kompensują straty wywołane usunięciem drzew. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 84 ust. 1 - 5 i ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 29 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, materialnoprawną podstawą decyzji jest art. 84 ust. 4 i 5 o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w chwili ustalania opłaty oraz jej odroczenia. Pomimo bowiem nowelizacji ustawy o ochronie przyrody ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 1045), zgodnie z art. 29 tej ustawy, do postępowań wszczętych przed jej wejściem w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, a wyjątki przewidziane w tej ustawie nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W myśl przywołanej regulacji, organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. Jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia umorzenia bądź też nie nałożonej opłaty, nie jest co do zasady postępowaniem, w którym rozpatrywana może być kwestia zasadności wymierzenia opłaty lub jej wysokości. Powoduje to, że zarzuty zgłoszone przez skarżącego, dotyczące złożonego wniosku, wieku przedmiotowych drzew oraz wysokości opłaty za ich usunięcie pozostają bez związku z prowadzonym postępowaniem. Dotyczą one bowiem kwestii, które zostały rozstrzygnięte wcześniejszą decyzją, która stała się ostateczna. Jej wzruszenie nie może w żaden sposób odbyć się w niniejszym postępowaniu. Niniejsze postępowanie oraz decyzja organu I instancji może dotyczyć jedynie kwestii związanych z umorzeniem lub odmową umorzenia ustalonej opłaty. Jak wskazuje się w orzecznictwie, konsekwencją prawną odroczenia terminu płatności opłat za usunięcie drzew lub krzewów jest, poza sytuacją określoną w art. 84 ust. 5a u.o.p., konieczność powrotu do sprawy po upływie terminu odroczenia. Niewątpliwie musi być przeprowadzone w sensie procesowym (a nie materialnym) odrębne postępowanie w przedmiocie odroczonej opłaty za wycięcie drzew, które - w zależności od poczynionych ustaleń - kończy decyzja o umorzeniu lub pobraniu tejże opłaty. Pierwsze z rozstrzygnięć winno być wydane w sytuacji wykonania przez stronę nałożonego decyzją warunkową obowiązku, gdy jednocześnie dojdzie do stwierdzenia, że przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność, uwzględnienie niezachowania przez nie żywotności nastąpiło z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. W innym przypadku niezachowanie żywotności skutkuje orzeczeniem o pobraniu opłaty. Nie ma przy tym istotnego znaczenia czy organ orzekał będzie o "pobraniu opłaty" czy też o "pozostawieniu do uiszczenia należności". Przepis art. 84 ust. 5a posługuje się bowiem sformułowaniem "uiszczenie opłaty", ale ust. 5 u.o.p. mówi o "należności z tytułu ustalonej opłaty" (wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2015r., sygn. II SA/Kr 1040/15). Jak wynika z akt sprawy decyzją nr [...] ustalono skarżącemu opłatę w wysokości [...] zł, która następnie została odroczona na okres 3 lat od dnia [...] r. Opłata ta dotyczyła usunięcia dwóch drzew iglastych, tj. świerku srebrnego o obwodzie pnia [...] cm i jałowca od obwodzie pnia [...] cm, z działki nr [...], obr. [...] , ul.[...] . W dniu 8 marca 2016 r. organ I instancji dokonał oględzin dokonanych nasadzeń stwierdzając, iż nasadzone drzewa nie są drzewami, które zostały wskazane we wcześniejszej decyzji. Organ ustalił, iż drzewa objęte decyzją nr [...] zostały zniszczone w toku prowadzonej budowy. Drzewa, których nasadzenie stwierdzono, zostały posadzone w grudniu 2015 r. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi, zdaniem organu II instancji, do jednoznacznego wniosku, iż warunek umorzenia opłaty za usunięcie drzew - zachowanie żywotności przez przedmiotowe drzewa - nie został wypełniony. Powoduje to, że obowiązkiem organu właściwego w sprawach ochrony przyrody jest wydanie decyzji, w której stwierdzi, że opłata za usunięcie drzew, nie będzie podlegała umorzeniu. Istotne dla ustalenia stanu faktycznego są okoliczności stwierdzone w protokole z oględzin z dnia 8 marca 2016 r. Potwierdzone zostało to także w odwołaniu wniesionym przez skarżącego, który pisze, że przedmiotowe drzewa zostały w trakcie budowy zniszczone. Powoduje to, iż za niewiarygodne uznać należy wyjaśnienia złożone przez pełnomocnika, z których wynika, że drzewa te zostały zniszczone przez nieznane osoby (najprawdopodobniej okoliczną młodzież) co powoduje, iż nie zachowały one żywotności z przyczyn niezależnych od skarżącego. Skarżący miał świadomość, iż jedynie przesadzenie przedmiotowych drzew z jednoczesnym zachowaniem żywotności we wskazanym okresie, spowoduje że ustalona opłata zostanie umorzona. Powinien więc dokonać takich działań i czynności, które umożliwiłyby wykonanie nałożonego na niego obowiązku. Zgoda skarżącego na prowadzenie prac budowlanych, w wyniku których drzewa te zostały zniszczone, musiała być więc poprzedzona analizą ewentualnych skutków takiego działania. Nie sposób zgodzić się, w ocenie organu II instancji, z twierdzeniami pełnomocnika, iż wykonane inne nasadzenia w pełni kompensują straty wywołane usunięciem drzew. Tylko organ właściwy do spraw ochrony przyrody ma możliwość podjęcia decyzji w przedmiocie kompensacji strat wyrządzonych usunięciem drzew. Organowi I instancji zależało na zachowaniu żywotności tych konkretnych drzew. Gdyby było inaczej, organ wydałby decyzję, w której nałożyłby na stronę obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych, które kompensowałby straty w drzewostanie. Rolą strony jest wykonanie obowiązków nałożonych na nią w decyzji administracyjnej. Strona nie może dowolnie interpretować zapisów decyzji i zamieniać je we własnym zakresie na własne potrzeby. Skoro więc organ nałożył na stronę obowiązek przesadzenia przedmiotowych drzew, a nie obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych, to oceniane musi być wykonanie nałożonego na stronę obowiązku. Pismem z dnia [...] r. J. F. złożył skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia jej bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego oraz strony niniejszego postępowania, - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak rozważenia zasadności okoliczności podniesionych przez pełnomocnika strony, który wskazywał na niezależną od strony i wbrew woli strony ingerencję osób trzecich i zniszczenie przez osoby trzecie drzew, - art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności za usunięte drzewa w sytuacji, w której strona wykonując ciążący na niej obowiązek, dokonała udokumentowanych nasadzeń zastępczych, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez wydawanie decyzji, która jest sprzeczna z interesem społecznym z uwagi na fakt, że działania strony i z podejmowanych przez nią decyzji wynika, że kwestie ochrony środowiska traktuje priorytetowo, - art. 83 i 84 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 75 Prawa ochrony środowiska poprzez niewłaściwe ich zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przekonaniu, że skarżący nie spełnił warunków dotyczących usunięcia czy też przesadzenia drzew, przez co zasadne było nałożenie na niego opłaty oraz iż naliczenie opłaty było bezzasadne wobec wieku - poniżej 10 lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ww. ustawy). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich ustalającą, że oplata w wysokości [...]zł za usunięcie dwóch drzew iglastych, tj. świerku srebrnego o obwodzie pnia [...] cm i jałowca od obwodzie pnia [...] cm, z działki nr [...], obr. [...], ul.[...], nie podlega umorzeniu. Zgodnie z art. 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w chwili ustalenia opłaty oraz jej odroczenia, posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew i krzewów, które oblicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Oznacza to, że ponoszenie opłat za usunięcie drzew i krzewów na podstawie stosownego zezwolenia jest regułą. Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu. Przepis art. 84 ust. 4 przewiduje z kolei, że organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. Jeżeli zatem organ administracyjny nałożył na wnioskodawcę obowiązek przesadzenia drzew lub krzewów lub obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych, wówczas odroczenie terminu płatności opłaty na ściśle określony okres trzech lat, jest obligatoryjne. Zgodnie z art. 84 ust. 5 i ust. 5a, jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Jeżeli przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcia drzew. Konsekwencją odroczenia terminu płatności jest zatem konieczność powrotu do sprawy po upływie terminu odroczenia, celem ustalenia, czy nałożony obowiązek został wykonany, a jeśli tak, to czy przesadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny. W niniejszej sprawie Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r. zezwolił stronie skarżącej na usunięcie – pod warunkiem przesadzenia - 2 sztuk drzew iglastych z działki nr [...] w K. W decyzji tej została ustalona opłata za przesadzenie drzew (w wysokości [...]zł), a termin do jej uiszczenia odroczono na okres trzech lat. W dniu 8 marca 2016 r. organ I instancji dokonał oględzin dokonanych nasadzeń stwierdzając, iż nasadzone drzewa nie są drzewami, które zostały wskazane we wcześniejszej decyzji. Organ ustalił, iż drzewa objęte decyzją z dnia [...] r. zostały zniszczone w toku prowadzonej budowy. Drzewa, których nasadzenie stwierdzono, zostały posadzone w grudniu 2015 r. W odwołaniu strona wskazała, iż z uwagi na zniszczenie przedmiotowych drzew nie było możliwości ich przesadzenia, dokonała więc nasadzeń innych drzew, zaś w piśmie z dnia 20 kwietnia 2016 r. jej pełnomocnik sprostował stanowisko strony stwierdzając, iż przedmiotowe drzewa zostały w istocie przesadzone, w miejsce wskazane przez organ I instancji. Drzewa te zostały zniszczone przez nieznane osoby (najprawdopodobniej okoliczną młodzież) co powoduje, iż nie zachowały one żywotności z przyczyn niezależnych od skarżącego. W ocenie Sądu, warunek wynikający z decyzji z dnia [...]r., dotyczący przesadzenia przedmiotowych drzew iglastych, nie został przez stronę skarżącą dochowany, co zostało potwierdzone w protokole z oględzin z dnia [...]r., a także w odwołaniu wniesionym przez skarżącego. Powyższe pozwala uznać za niewiarygodne wyjaśnienia złożone przez pełnomocnika skarżącego, z których wynika, że drzewa te zostały przesadzone a następnie zniszczone przez nieznane osoby, co powoduje, iż nie zachowały one żywotności z przyczyn niezależnych od skarżącego. Jednocześnie, zdaniem Sądu, nie stanowi spełnienia warunku nałożonego ww. decyzją z dnia [...]r. nasadzenie zastępcze innych drzew w tym miejscu. Podejmując czynności faktyczne sprzeczne z treścią zapadłego w sprawie ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego, strona dopuściła się samowolnej jego modyfikacji, do której w żadnej mierze nie była uprawniona. Nie można bowiem uznać działania strony skarżącej (być może nawet podyktowanego przesłankami natury obiektywnej), polegającego na samowolnym nasadzeniu zastępczym innych drzew, za wypełnienie warunku z ww. decyzji. Strona skarżąca miała bowiem do dyspozycji środki prawne, by zakwestionować przedmiotowy warunek np. poprzez złożenie odwołania od tej decyzji, czy też wniosku o jej zmianę w tym zakresie. Skarżący tego nie uczynił, a jedynie poprzez działania faktyczne zakwestionował słuszność powyższego obowiązku. Słusznie zatem uznały organy administracyjne, że w realiach przedmiotowej sprawy obowiązek przesadzenia przedmiotowych drzew iglastych nie został skutecznie zrealizowany, czego konsekwencje prawne obciążają stronę skarżącą. Nadto, ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego braku dokonania przez organy orzekające w sprawie ustaleń, czy na usunięcie drzew w wieku poniżej 10 lat potrzebne było uzyskanie zezwolenia, wskazać należy, że decyzja, którą udzielono zezwolenia na przesadzenie przedmiotowych drzew nie może być na obecnym etapie skutecznie kwestionowana czy zmieniana, bowiem ma przymiot ostateczności. Zatem ani organy ani Sąd nie są władne do weryfikowania określonego w niej w sposób wiążący zezwolenia oraz wysokości opłaty wymierzonej za przesadzenie drzew. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego kwestionowania rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji administracyjnej korzystającej z domniemania prawidłowości, a wzruszenie jej mogłoby nastąpić wyłącznie w trybach nadzwyczajnych. Mając na uwadze powyższe, oraz w związku z tym, że Sąd nie dopatrzył się również żadnych innych naruszeń przepisów prawa materialnego, jak również procesowego, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić w myśl art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.